完善行政立法 推動行政法治建設

　　— 省法學會行政法學研究會2014年年會綜述

　　在江蘇省法學會行政法學研究會2014年年會上，與會代表圍繞政府治理中的行政法問題、環(huán)境公益訴訟制度、行政審判體制改革等當前行政法學研究中的熱點問題進行了深入研討。現(xiàn)將年會主要學術觀點綜述如下：

　　一、政府治理中的行政法問題研究

　　充分發(fā)揮行政法的功用，積極推動行政法治建設是法學理論界和法律實務界當前和今后很長一段時間共同面對的重大課題。與會代表就涉及行政立法、行政決策、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督和行政救濟等方面的主要問題展開了研討。

　　在行政立法方面，與會代表對《行政訴訟法》、《立法法》的修改以及《不動產(chǎn)登記條例(征求意見稿)》給予了極大的關注。對于《行政訴訟法》修改問題，與會代表對草案中把“具體行政行為”統(tǒng)一修改為“行政行為”、規(guī)定行政負責人出庭應訴、讓行政復議機關承擔更多責任、規(guī)定了簡易訴訟程序及適當擴大行政訴訟受案范圍等多項修法舉措給予了較高評價，并認為修正案的通過必將進一步加快我國行政法治建設的進程。關于《立法法(草案)》，根據(jù)修正案草案的要求，“較大市”數(shù)目將由目前包括省會市、國務院批準的較大市以及經(jīng)濟特區(qū)所在地的市在內的49個擴容到全國所有282個設區(qū)的市。也就是說如果法案通過，即意味著全國所有282個設區(qū)的市都將擁有不同程度的地方立法權。對此，與會專家表現(xiàn)出了一定憂慮。省法學會副會長、省人大常委會法工委副主任劉克希表示，有些比較強勢的地方領導人在擁有了這一權力后會否利用地方立法權設置障礙實行地方保護主義，這值得警惕。省法學會行政法學研究會會長楊海坤則從立法能力方面提出了質疑，他認為，立法權下放是世界性潮流，應該下放，但下放到什么程度，下放的依據(jù)何在，假如立法者無能力立法，出現(xiàn)法盲立法怎么辦?這些問題必須慎重對待。也有學者從立法審查方面提出了疑問。關于《不動產(chǎn)登記暫行條例(征求意見稿)》制定問題，劉克希建議：取消法規(guī)名稱中的“暫行”二字;明確房屋所有權證、建設用地使用權證“兩證合一”;不動產(chǎn)登記機構不宜規(guī)定過死，應該給地方留下空間;明確不動產(chǎn)統(tǒng)一登記過渡期，以增強可操作性;同時對不動產(chǎn)登記申請初步審查及受理時間過長等官僚做派提出了批評。

　　在行政決策方面，與會代表充分認識到民主決策、科學決策、依法決策的重要性，積極主張將民主、平等、自治、程序、公開、參與、契約等現(xiàn)代法治理念融入行政決策整個過程之中。南京市人民檢察院檢察官朱偉強認為，《南京市城市治理條例》中規(guī)定的“城市治理委員會”偏重以廣泛性為進路實現(xiàn)政府治理民主化的功能預設，使原本的參與變成了由決策者與參與者共同作出決策，這在公眾參與層級上已然達到最高階段(授權)。蘇州市人民政府法制辦主任胡偉華、副處長陳峰總結了蘇州市“政社互動”試點工作經(jīng)驗,并認為通過“政社互動”基層社會治理模式，探索黨委、政府重大決策的社會參與機制和專家論證機制，嘗試運用懇談會、聽證會、協(xié)調會、議事會等形式多樣的民主方式完善重大決策機制對推進法治蘇州建設具有極其重要的價值。常州市人民政府法制辦周智夏主任、常州市人民政府法制研究服務中心副主任劉志軍認為，應通過完善重大決策程序規(guī)則、擴大重大決策公眾參與度以及加強重大決策實施后評估等途徑堅持和推動依法科學民主決策。

　　在行政執(zhí)法方面，有學者創(chuàng)造性地提出構建合作式行政程序的新理念，指出其與傳統(tǒng)參與式行政程序的區(qū)別在于價值不同、形式不同、功能不同、當事人參與基礎不同、當事人參與心態(tài)不同、當事人地位不同、調整的內容不同、作用的領域不同，并進一步對行政程序中協(xié)力、合作的必要性和可行性進行了深入分析。揚州市中級人民法院法官徐沭陽對城市管理綜合執(zhí)法如何向鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層延伸問題進行了探索，認為以城市管理綜合執(zhí)法機關鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機構即“城管所”的形式，實現(xiàn)城管功能向鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的拓展不僅具有必要性，也具有相當?shù)目尚行浴榭朔斚鲁枪軋?zhí)法的種種弊端，河海大學法學院教授王春業(yè)提出城管執(zhí)法的物業(yè)化模式(即政府通過購買公共服務的方式進行城管執(zhí)法)是一條可以選擇的路徑，大多數(shù)與會學者對這一執(zhí)法模式的思路給予了較高評價，但也有學者對城管執(zhí)法物業(yè)化模式構建的具體建議提出了質疑。淮陰師范學院副教授張浪認為，通過購買公共服務的方式創(chuàng)新執(zhí)法模式，是條不錯的思路，但如采取將執(zhí)法重心全面下移、實行城管執(zhí)法的全面物業(yè)化則過于絕對，這種“一刀切”的做法不利于探索生動活潑的執(zhí)法方式，處理不當很有可能帶來權力尋租甚至導致黑社會性質的犯罪活動。

　　在行政監(jiān)督環(huán)節(jié)，蘇州市人民政府法制辦副主任黃澗秋認為，將法治GDP納入地方政府領導績效考核體系可以監(jiān)督并推動法治政府建設進程，同時可以彰顯法治政府建設的公信力和民主化導向。

　　行政救濟是行政法治建設的重要方面。南京市江寧區(qū)法院法官霍翔結合江寧區(qū)司法實踐中行政復議案件與行政訴訟案件受案情況，認為行政復議與行政訴訟存在比重失調問題，這一現(xiàn)狀直接導致行政復議制度一定程度上被閑置，行政復議與行政訴訟在實踐運行中的銜接不暢，兩種法律監(jiān)督、糾錯力量在實踐操作中運用失衡，為克服這一制度短板，必須暢通行政復議渠道，提高行政復議受案率;規(guī)范行政復議程序，建立和完善行政復議聽證、調查等制度;發(fā)揮行政復議高效、便捷的矛盾爭端解決機制作用，靈活運用協(xié)調方式解決行政爭議;完善行政復議和行政訴訟聯(lián)席會議制度。

　　二、環(huán)境公益訴訟制度研究

　　2012年修訂的《民事訴訟法》第55條和2014年修訂的《環(huán)境保護法》第58條為公益訴訟正式走進法律保障體系打開了方便之門，與會的專家學者對此給予了很高的評價。和往年相比，今年理論界關于環(huán)境公益訴訟的旨趣也因修法而發(fā)生了一定的“轉型”：在上述兩法還沒有修改前，研究的落腳點主要放在公益訴訟的意義、價值、必要性、可行性等外圍方面;修正案通過之后，學者們關注的焦點由過去的立法論轉向司法論、解釋論以及審判體制的優(yōu)化調整，并著手研究法律的適用問題，運用綜合法律解釋學的方式來細化，使之具有可操作性。歸納起來研究的焦點主要集中在這么幾個方面：環(huán)境公益案件相對集中審判制度、環(huán)境公益訴訟的原告資格、舉證責任分配問題、環(huán)境公益訴訟裁判方式、環(huán)境公益訴訟的配套機制等。

　　關于環(huán)境公益案件集中審判制度。省高級人民法院根據(jù)最高人民法院《關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》精神，決定在全省范圍內全面推行涉及資源環(huán)境的行政、刑事、民事以及非訴行政執(zhí)行審查案件的“三審合一”集中審判工作機制，由每個中級法院選擇審判力量較強、案件數(shù)量相對較多、具有一定環(huán)境資源案件審判經(jīng)驗的1-3家基層法院承擔環(huán)境資源案件審判工作。這項制度自2013年10月24日推行以來產(chǎn)生了很大影響。來自基層法院的與會代表們認為，環(huán)境資源公益訴訟“三審合一”審判機制具有增強司法公正性、提高行政審判效率、提高審判質量以及提高司法公信力等制度價值，這種模式既可以統(tǒng)一環(huán)境資源案件審判的司法理念和裁判標準，又能夠發(fā)揮三大審判在環(huán)境法律保護上的整體合力，還有利于加強專業(yè)化審判隊伍的建設，優(yōu)化審判資源。也有代表提出了不同的看法，認為該制度并非化解舊疾重患的靈丹妙藥，也不可能使積重難返的現(xiàn)行行政審判體制沉疴頓愈，事實上，相對集中管轄無法抵御來自市一級政府的干預，排除政府干預的效果在實踐中大打折扣。

　　關于環(huán)境公益訴訟的原告主體資格確認問題。與會代表對檢察機關和社會組織充當環(huán)境公益訴訟原告的觀點基本達成共識，只是有學者認為檢察機關在充當原告時應當有所限制。南京市檢察院副處長姚芳、助理檢察員李田紅認為，原則上，應只允許檢察機關提起行政公益訴訟，同時賦予社會團體組織和有能力的公民個人提請檢察機關啟動行政公訴的權利，實質上是建立“司法前置審查程序”。而對公民個人和環(huán)保行政機關是否具有原告主體資格問題則存在很大的分歧，基本上可以概括為“支持論”和“反對論”兩種觀點，兩者都能拿出各自的理由，但誰都難以說服對方。需指出，介于兩者之間還有一種觀點非常值得重視，淮安市中級人民法院法官朱珠認為，對污染環(huán)境等損害社會公共利益的行為，公民可以要求有關行政機關或組織提起訴訟;有關行政機關或組織在法定期限內不提起公益訴訟的，公民可以自行起訴。

　　關于舉證責任分配問題。鹽城市中級人民法院法官許成華、李星星認為，要強化舉證責任倒置，對造成環(huán)境資源損害的當事人，應強化其舉證責任，對舉證不能的，應判決由其承擔不利的后果，而淮安市中級人民法院法官王伏剛觀點則更為中和些，認為在堅持舉證責任倒置原則的同時，應明確規(guī)定原被告舉證責任負擔的范圍，從而保障原被告的合法利益。

　　關于環(huán)境公益訴訟裁判方式問題。在司法實踐中，由于立法的嚴重缺失，簡單照搬民事責任承擔方式也不太準確，對環(huán)境公益訴訟案件“如何裁判”成為困擾法官的一個非?，F(xiàn)實的問題。昆山市人民法院法官李詩茵、周游結合司法實踐形成的大量案例樣本展開分析，從程序與實體兩個層面進行篩選提煉并加以類型化，最終歸納為四種裁判方式：預防型裁判方式：禁止令與執(zhí)行令的司法實踐;修復型裁判方式：修復費用給付判決與特定行為給付判決的司法實踐;懲戒型裁判方式：懲戒賠償給付判決的司法實踐;特殊型裁判方式：既判力擴張對案外人環(huán)境修復義務的確定。這一研究成果得到了與會眾多專家的認同。

　　關于環(huán)境公益訴訟的配套機制。與會代表認為環(huán)境保護是一個系統(tǒng)性的工程，不能靠環(huán)境公益訴訟這一個角色來“一肩擔盡古今愁”，需要制度創(chuàng)新和全方位的配套制度方能使環(huán)境公益訴訟得以順利開展。泰州市中級人民法院法官蔣蓓、葉志軍認為，應該將環(huán)境權作為一項基本權利在憲法以及環(huán)境保護法等實體法中予以確定，明確規(guī)定公民在環(huán)境權行使方面的權利和義務。淮安市中級人民法院法官孫亞峰有針對性地提出設立統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)督和執(zhí)法體系和機構;嘗試專門制定統(tǒng)一的《公益訴訟特別程序法》或盡快出臺司法解釋;建立環(huán)境執(zhí)法和解制度;建立專業(yè)評估、鑒定機構;建立環(huán)境公益訴訟公益基金制度;推廣生態(tài)易地恢復責任承擔方式;提高環(huán)境公益訴訟的審級等多項配套制度。

　　三、行政審判體制改革研究

　　客觀地說，自現(xiàn)行行政訴訟制度建立以來，我國的行政審判體制一直受到種種因素制約，行政審判很難做到獨立審判、公正裁決，社會反應強烈，質疑不斷，爭論不絕。尤其是全國人大常委會2013年12月、2014年8月兩度向社會公布《行政訴訟法修正案(草案)》，更是引發(fā)學術界和實務界對現(xiàn)行行政審判體制的再思考及其改革的再爭論。

　　有關行政法院制度的研究在行政審判體制改革中為眾多專家學者所關注，有代表提出，設立行政法院才能從根本上破解行政機關干預行政審判的困境。泰州醫(yī)藥高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)人民法院法官李劍峰認為，創(chuàng)建行政法院體系將有效解決行政審判實踐中“三難三高四低”等突出問題，有利于滿足行政審判中行政爭議對專業(yè)性和技術性等特殊性需求，同時可作為司法體制改革的突破口，極具可行性。也有代表認為，設置行政法院不可能包治百病，甚至還會產(chǎn)生新的矛盾，對此必須慎之又慎。常州市戚墅堰區(qū)人民法院法官徐俊華認為造成當前行政審判困難最主要原因是地方行政干預問題，認為當前正在進行的異地交叉管轄、提級管轄和相對集中管轄相結合的制度改革是一項十分有益的司法探索。

　　與會代表還對行政訴訟具體制度中存在的問題進行了研討。在行政訴訟案件簡易程序構建方面，南京市江寧區(qū)人民法院法官朱靜則以參與者的身份反思了目前仍處于試點期間的行政訴訟簡易審理運行模式所具有的價值和面臨的困境，認為要使這項制度得到推行，必須明確適用簡易審理案件范圍;明確獨任制審判為原則，合議制審判為例外的原則;保障并合理限制當事人程序選擇權。無錫市中級人民法院法官葉棋剛認為行政訴訟簡易程序的推行還需在簡化起訴方式、簡化受理程序、簡化庭審程序、縮短審理和裁判期限、注重當庭宣判等方面做更多的工作。

　　在處理民事訴訟與行政訴訟審判權沖突方面，省行政學院副教授曹達全認為，法院應當直接移送案件至有權法院;為避免法院(或法庭)之間相互推諉或爭權現(xiàn)象發(fā)生，也應建立和完善法院之間審判權移送規(guī)則，明確法院間相互移送和接收案件的責任;將法院之間以及當事人與法院之間的審判權爭議，交由審判委員會解決則更為權威和高效。在處理行政與民事交叉案件審理問題時，南京市玄武區(qū)檢察院檢察官韓立勇和建湖縣法院法官孫耀華認為當民事爭議和行政爭議互為條件時，為提高辦案效率，減輕當事人的訴累，采用對與被訴行政行為密切相關的民事爭議的附帶訴訟制度，不失為解決該問題的一個好方法。

　　關于對行政規(guī)范性文件司法審查方面，淮陰師范學院副教授張浪主張由中級以上人民法院作為初審法院，并結合采用異地管轄的方式，行使對行政規(guī)范性文件的初級審查權;針對行政規(guī)范性文件的司法審查，宜允許采用直接審查的方式。江南大學法學院教授曾祥華則主張我國規(guī)范性文件司法審查的方式應當采取以具體審查為主，同時可以在一定條件下進行抽象審查即直接審查;對規(guī)范性文件的司法審查應當是合法性審查但也不可一概否定合理性審查;審查發(fā)現(xiàn)涉案規(guī)范性文件違法或者不合理、不適當，應當作出撤銷或者部分撤銷的判決，同時還要向規(guī)范性文件制定機關或其上級行政機關或者權力機關提出司法建議。

　　在行政訴訟協(xié)調撤訴方面，東海縣人民法院法官戴濤、薛子裔認為，在我國司法實踐中，行政訴訟協(xié)調撤訴是行政訴訟機能自我調適和偏頗的激勵機制共同作用的結果，它存在“反程序”、“反規(guī)則”等硬傷，其出路在于優(yōu)化解紛理念，邁向制度化回應型的行政司法;提升行政訴訟協(xié)調制度保障，注重和解類型化及合意民主化、監(jiān)督實效化之程序規(guī)則設計;完善行政司法保障體系，發(fā)揮行政復議、信訪等糾紛解決機制的過濾、分流功能，強化司法政策評估機制及公共政策引入司法裁判規(guī)制，提高行政司法的經(jīng)驗技術水平。

　　在行政撤銷行為的法律控制方面，淮安市中級人民法院法官石亞東、孫聶娟認為行政撤銷行為不當行使容易產(chǎn)生消極影響，應通過完善行政撤銷有關法律規(guī)定，明確行政撤銷行為的實施條件，完善行政撤銷行為的程序規(guī)范等方式予以法律規(guī)制。