外生與內(nèi)生邏輯下司法典型案例 執(zhí)行“一帶一路”公共政策機(jī)制

【中國法治國際論壇(2021)主題征文】

摘要：受公共政策邏輯影響，發(fā)布典型案例是人民法院執(zhí)行“一帶一路”公共政策的主要樣態(tài)，從場域看，主要包括法院與政策制定主體之間的“指令-服從”關(guān)系（外生邏輯），法院系統(tǒng)內(nèi)部的“自我選擇”關(guān)系（內(nèi)生邏輯）。典型案例在法院的外生邏輯中主要扮演了政治符號(hào)、公共產(chǎn)品和文化價(jià)值標(biāo)志三重角色；在內(nèi)生邏輯中主要通過規(guī)范、控制和共識(shí)三種機(jī)制執(zhí)行政策。內(nèi)、外生邏輯并非割裂，基于政策入法的逐漸深化而次第展開，法院基于外生視角而必須執(zhí)行公共政策，隨著執(zhí)行政策經(jīng)驗(yàn)的逐漸深化而轉(zhuǎn)入內(nèi)生視角，從而進(jìn)行技術(shù)性構(gòu)造。機(jī)制完善上，應(yīng)通過行使典型案例的司法建議權(quán)，引入典型案例的跨部門推出機(jī)制和區(qū)分典型案例的政策執(zhí)行與監(jiān)督功能來解決。

　　關(guān)鍵詞：一帶一路；公共政策；典型案例；司法政策

　　　　

　　一、?雙重邏輯溯源：人民法院負(fù)有執(zhí)行“一帶一路”公共政策的法定義務(wù)

　　“一帶一路”在性質(zhì)上屬于公共政策。政策，是國家或政黨為了完成一定時(shí)期的任務(wù)而制定的活動(dòng)準(zhǔn)則。博登海默認(rèn)為，與憲法規(guī)定、法規(guī)或先例中的重要規(guī)范性聲明所不同，公共政策主要是指尚未被整合進(jìn)法律之中的政府政策和慣例，主要包括某些政治或社會(huì)緊急措施的準(zhǔn)則。政策科學(xué)的鼻祖拉斯韋爾將政策本質(zhì)上解釋為“一種具有目標(biāo)、價(jià)值與策略的大型計(jì)劃”，它是一種設(shè)定既定目標(biāo)并去動(dòng)用國家資源去實(shí)現(xiàn)的綜合過程。公共政策原為政治學(xué)概念，存在司法過程援引公共政策的實(shí)踐而被引入法學(xué)研究領(lǐng)域。司法執(zhí)行公共政策是我國的政法傳統(tǒng)，歷史上我國最高法院領(lǐng)導(dǎo)人多有司法要維護(hù)政治權(quán)威和穩(wěn)定的論述。近年來，隨著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的政治判斷，權(quán)力機(jī)關(guān)提出將國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為重要的政策目標(biāo)，愈發(fā)強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行和效果評(píng)估，“一帶一路”公共政策的司法化過程也有了更多的研究樣板。

　　（一）人民法院執(zhí)行“一帶一路”公共政策的機(jī)制形式

　　1.出臺(tái)司法政策

　　最高人民法院曾在2015年和2019年發(fā)布兩個(gè)司法政策類文件。2015年6月16日，《關(guān)于人民法院為“一帶一路”建設(shè)提供司法服務(wù)和保障的若干意見》(法發(fā)〔2015〕9號(hào))（下稱“‘一帶一路’司法意見（一）”），共四個(gè)方面16條。2019年12月9日，《最高人民法院關(guān)于人民法院進(jìn)一步為“一帶一路”建設(shè)提供司法服務(wù)和保障的意見》（法發(fā)〔2019〕29號(hào)）（下稱“‘一帶一路’司法意見（二）”），共六個(gè)方面39條。首先，兩個(gè)文件都是人民法院執(zhí)行“一帶一路”公共政策的表現(xiàn)形式。如在“一帶一路”司法意見（一）開宗明義，“‘一帶一路’（絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路），是以習(xí)近平同志為總書記的黨中央，主動(dòng)應(yīng)對(duì)全球形勢深刻變化、統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個(gè)大局作出的重大戰(zhàn)略決策。為充分發(fā)揮人民法院審判職能作用，有效服務(wù)和保障“一帶一路”建設(shè)的順利實(shí)施，提出以下指導(dǎo)意見?！辈贿^，這類司法文件對(duì)于指導(dǎo)具體案件的法律適用比較遜色，究其原因，與其沒有法律效力有關(guān)，但是這種司法文件對(duì)司法的價(jià)值判斷影響較大，故從側(cè)面證實(shí)法院對(duì)執(zhí)行公共政策的主觀意愿。其次，隨著公共政策的不斷調(diào)整而新的司法文件不斷出臺(tái)。如在“一帶一路”司法意見（二）規(guī)定貫徹落實(shí)執(zhí)行《廉潔絲綢之路北京倡議》《“一帶一路”綠色投資原則》《加強(qiáng)“一帶一路”國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域合作的共同倡議》等文件，上述文件均是“一帶一路”戰(zhàn)略決策不斷發(fā)展的國際性規(guī)則，通過新的司法政策文件來不斷深化執(zhí)行。

　　2.發(fā)布典型案例

　　2015年7月7日，最高人民法院為“一帶一路”建設(shè)提供司法服務(wù)和保障的典型案例共8件案例。2017年5月15日，最高法院發(fā)布的第二批涉“一帶一路”建設(shè)典型案例共10件案例。2019年2月25日，最高人民法院發(fā)布第21批共6件指導(dǎo)性案例，均為涉“一帶一路”建設(shè)案例，供各級(jí)人民法院審判類似案件時(shí)參照。國際商事審判法庭（CICC）也在其官網(wǎng)上發(fā)布典型案例。由于國際商事審判法庭服務(wù)“一帶一路”公共政策的特殊地位，其公開的司法案例具有典型性。地方省級(jí)高級(jí)人民法院也發(fā)布涉“一帶一路”公共政策典型案例，比如上海市高級(jí)人民法院曾在2018年10月發(fā)布《上海法院服務(wù)保障“一帶一路”建設(shè)典型案例》。根據(jù)示范性的強(qiáng)弱，指導(dǎo)性案例，最高法院典型案例，政策性法庭典型案例，地方省級(jí)高院典型案例共同構(gòu)成了法院執(zhí)行“一帶一路”公共政策的典型模式。

　　3.設(shè)立政策性法庭

　　從近年司法改革的方向看，專業(yè)化審判具有很強(qiáng)的政策導(dǎo)向性。根據(jù)有關(guān)政策，在環(huán)境資源、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、家事、金融領(lǐng)域和國際商事業(yè)務(wù)等均成立了專門的審判機(jī)構(gòu)。從政策發(fā)展的角度解釋，由于政策發(fā)展導(dǎo)致了社會(huì)關(guān)系的變化，從而出現(xiàn)了社會(huì)關(guān)系的錯(cuò)位，進(jìn)而矛盾的變化，隨著政策的發(fā)展必然就是不同部門的政策和各部門政策的積累，案件激增和專業(yè)化審判人才是必然所需。2018 年 1 月 23 日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議通過了《關(guān)于建立“一帶一路”爭端解決機(jī)制和機(jī)構(gòu)的意見》，根據(jù)該文件的核心思想，最高人民法院在中國西安、深圳各設(shè)立了一個(gè)國際商事法庭（CICC）：一個(gè)面向陸上絲綢之路，另一個(gè)則面向海上絲綢之路；兩個(gè)國際商事法庭的協(xié)調(diào)與指導(dǎo)工作由最高人民法院民事審判第四庭主持完成。另外，2020年11月29日成立的蘇州國際商事法庭是經(jīng)最高人民法院批復(fù)，在地方法院設(shè)立的全國首家國際商事法庭，作為專門審判機(jī)構(gòu)，蘇州國際商事法庭集中管轄蘇州市范圍內(nèi)有關(guān)涉外商事案件。

　　政策性法庭設(shè)有特殊的訴訟規(guī)則。高效是中國國際商事法庭的顯著優(yōu)勢。第一，一審終審制度?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于設(shè)立國際商事法庭若干問題的規(guī)定》確定的一審終審制為國際商事法庭高效審理案件提供了基礎(chǔ)，上述幾個(gè)案件均在幾個(gè)月內(nèi)結(jié)案。第二，提級(jí)管轄。法庭成立之初便審結(jié)了一批業(yè)界關(guān)注度極高的案件，當(dāng)事人有日本、意大利等國家以及中國內(nèi)地、香港特別行政區(qū)和臺(tái)灣地區(qū)的公司和個(gè)人。各方當(dāng)事人均同意由國際商事法庭提級(jí)管轄。第三，將英語作為訴訟語言。當(dāng)事人可直接提交英文證據(jù)材料，無需翻譯，法官征得對(duì)方當(dāng)事人同意后，可直接進(jìn)行質(zhì)證，節(jié)省了時(shí)間和費(fèi)用。在審理案件時(shí)，法庭還會(huì)向多位國際商事專家委員提出咨詢意見，征求專家學(xué)者意見。

　　政策性法庭的審判范圍與政策內(nèi)容高度融合。國際商事審判法庭就目前審結(jié)案件的案由來看，包括產(chǎn)品責(zé)任糾紛、委托合同糾紛、股權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛、公司盈余分配糾紛、股東資格確認(rèn)糾紛、損害公司利益責(zé)任糾紛、擔(dān)保物權(quán)糾紛、信用證欺詐糾紛、申請(qǐng)確認(rèn)仲裁協(xié)議效力案件，這些方面就是“一帶一路”商事交易中糾紛的高發(fā)地帶。

　?。ǘ┓ㄔ簣?zhí)行公共政策的雙重邏輯源于公共政策邏輯

　　法院執(zhí)行政策不是孤立封閉的，根據(jù)政策主體理論，在執(zhí)行公共政策時(shí)法院必然面對(duì)“兩種關(guān)系”，一是與政策制定主體（權(quán)力機(jī)關(guān)）之間的“指令-服從”關(guān)系；二是法院系統(tǒng)本身執(zhí)行政策時(shí)“自我選擇”關(guān)系。本文法院與其他政策系統(tǒng)之間的政策執(zhí)行關(guān)系稱為外生邏輯，將法院系統(tǒng)內(nèi)部之間的政策執(zhí)行關(guān)系稱為內(nèi)生邏輯。

　　1.“條條-塊塊”理論為外生邏輯提供體系視角

　　根據(jù)國內(nèi)行政學(xué)者的研究成果，政策執(zhí)行權(quán)力分配理論經(jīng)歷了從孤立性分析決策執(zhí)行主體，到整體性兼顧各執(zhí)行系統(tǒng)主體間關(guān)系的過程，其中的核心問題是政策執(zhí)行權(quán)力如何在不同主體間分配，呈現(xiàn)出“條條-塊塊”的中國版整合型執(zhí)行研究方式。即，形成了具有中國特色的黨領(lǐng)導(dǎo)下的公共政策執(zhí)行機(jī)制，呈現(xiàn)出“高位推動(dòng)”特點(diǎn)，且在縱向和橫向兩個(gè)面向，具有層級(jí)性與多屬性的特點(diǎn)?！啊叩膶蛹?jí)性’指的是政策目標(biāo)在中央和地方呈現(xiàn)出不同的特征。中央目標(biāo)往往具有指導(dǎo)性和整體性，而地方政府則根據(jù)自身的偏好和行為能力的強(qiáng)弱顯現(xiàn)出更為明確和具體的、具有本地化特色的地方目標(biāo)”，這種層級(jí)性反映了中國公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中的 “條條”特征。在司法執(zhí)行公共政策的視域下，完整的“條條”鏈條是，決策權(quán)力機(jī)關(guān)-最高人民法院-地方各級(jí)人民法院，這一鏈條又可以細(xì)分為兩個(gè)子鏈條，分別是決策權(quán)力機(jī)關(guān)-最高人民法院的層級(jí)性鏈條，最高人民法院-地方各級(jí)人民法院的層級(jí)性鏈條?！啊叩亩鄬傩浴侵钢卮蠊舱咄鶕碛幸粋€(gè)以上的目標(biāo)，即目標(biāo)群，這些目標(biāo)分別指向政府不同的職能部門，需要它們之間的協(xié)同和配合，從而形成了多元參與者的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，這種多屬性反映了中國政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中的 “塊塊”特征?！痹谒痉▓?zhí)行公共政策的視域下，完整的“塊塊”格局是法院與決策機(jī)關(guān)、政策目標(biāo)團(tuán)體以及其他利害關(guān)系人的橫向關(guān)系。

　　盡管我國有著復(fù)雜的政策決策執(zhí)行組織網(wǎng)絡(luò)，但是“條條-塊塊”理論為法院執(zhí)行公共政策的外生邏輯提供了基本的分析框架。

　　2.政策執(zhí)行理論為內(nèi)生邏輯提供分析框架和要素視角

　　從國外理論研究的發(fā)展歷程看，政策執(zhí)行理論具有很強(qiáng)的迭代性，政策學(xué)界認(rèn)為已經(jīng)發(fā)展到政策研究的第三代，第一代由于深受馬克思·韋伯官僚制模型和古德諾政治-行政二分法等古典行政行為模式學(xué)說影響，這一階段研究過分看中個(gè)案，強(qiáng)調(diào)以政策制定為中心，假定政策是由上層規(guī)劃或者制定的，然后被翻譯成或具體化為各種指標(biāo)，以便由下層的行政官員執(zhí)行。第二代研究偏重政策執(zhí)行理論分析架構(gòu)及模式的建立，學(xué)說強(qiáng)調(diào)政策制定與政策執(zhí)行功能的互動(dòng)性，政策執(zhí)行者與政策制定者共同協(xié)商政策目標(biāo)的達(dá)成。第三代研究則試圖以政府間政策執(zhí)行溝通模式整合前兩代政策執(zhí)行研究，對(duì)執(zhí)行過程的復(fù)雜性有著更為深刻的認(rèn)識(shí)，強(qiáng)調(diào)研究執(zhí)行機(jī)構(gòu)間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系與政策執(zhí)行力的表現(xiàn)，亦即政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)間的連接與互動(dòng)關(guān)系體現(xiàn)政策執(zhí)行力的高低。這種分析框架重要啟示在于，內(nèi)生邏輯下，法院系統(tǒng)政策執(zhí)行的基本動(dòng)力就是最高與地方法院組織張力。

　　在政策執(zhí)行的諸多活動(dòng)中，解釋、組織和實(shí)施三項(xiàng)要素較為重要，實(shí)際上這三種要素是評(píng)價(jià)法院系統(tǒng)內(nèi)部執(zhí)行政策的三項(xiàng)基本要素。解釋就是將政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為能被人們接受和理解的指令，本文關(guān)注的是最高法院對(duì)決策機(jī)關(guān)的解釋所進(jìn)行的次級(jí)解釋，解決的是政策書面化和自由裁量權(quán)帶來的執(zhí)行偏差問題；組織研究重視組織在政策執(zhí)行中的特點(diǎn)和作用，特別是“政策意圖與執(zhí)行組織利益的沖突程度以及監(jiān)督和控制機(jī)制的運(yùn)用就成為保證政策執(zhí)行組織服從性的重要保障”。本文將關(guān)注點(diǎn)置于最高法院是通過何種控制機(jī)制來保障“一帶一路”政策目標(biāo)得到準(zhǔn)確執(zhí)行，盡量降低執(zhí)行偏差；實(shí)施解決的是能否以規(guī)范性的手段使得政策的各項(xiàng)權(quán)利義務(wù)得以貫徹落實(shí)，核心問題是政策是否可以成為司法制度的對(duì)象，即政策的法律淵源問題。

　　二、?外生邏輯下典型案例執(zhí)行“一帶一路”政策機(jī)制

　　在“條條-塊塊”的外生邏輯下分析典型案例“一帶一路”執(zhí)行機(jī)制，需要解釋法院與決策機(jī)關(guān)、社會(huì)大眾等是何種關(guān)系，本文認(rèn)為，這種關(guān)系是功能性的，法院首先是要執(zhí)行政策，與決策機(jī)關(guān)的關(guān)系呈現(xiàn)出“命令與服從”的基本樣態(tài)；其次，鑒于司法還具有市場經(jīng)濟(jì)關(guān)系的調(diào)節(jié)功能，法院基于審判權(quán)需要對(duì)政策調(diào)節(jié)的利益關(guān)系不斷調(diào)整受眾預(yù)期；此外，鑒于“一帶一路”發(fā)生在“百年未有之大變局”的歷史邏輯下，必然要引導(dǎo)公民接受政策所代表社會(huì)價(jià)值的更新，此時(shí)，司法文化功能，即價(jià)值發(fā)現(xiàn)功能得以顯現(xiàn)。

　?。ㄒ唬┱尉S度：典型案例的政治符號(hào)特征

　　“一帶一路”司法典型案例構(gòu)成了“一帶一路”公共政策的政治符號(hào)。法院發(fā)布典型案例是一種政治實(shí)踐現(xiàn)象，根據(jù)政治符號(hào)理論，典型案例起到了強(qiáng)化政治權(quán)力的效能。政治象征/符號(hào)通常用以指稱具有政治意義的象征物、符號(hào)、儀式行為和話語等象征現(xiàn)象。它們是意義表述、價(jià)值展現(xiàn)和情感表達(dá)的重要形式,在政治的“主觀領(lǐng)域”中承擔(dān)某些重要的政治功能。關(guān)于政治符號(hào)的功能，“二元論”認(rèn)為，一是組織功能，其作為技術(shù)策略的工具價(jià)值，使統(tǒng)治階層往往通過傳播各種政治符號(hào)，借助其所承載的象征意義，使團(tuán)體成員認(rèn)識(shí)到所屬團(tuán)體的利益和價(jià)值；二是文化功能，主要包括提供社會(huì)記憶來強(qiáng)化政治權(quán)力，尋求政治認(rèn)同使得符合象征來構(gòu)建和演示有關(guān)國家的人格化特征，表現(xiàn)政治意識(shí)形態(tài)。這是從權(quán)力運(yùn)行的二元——“自上而下和自下而上”視角考察?！八脑摗闭J(rèn)為，政治符號(hào)通過其意義表述和價(jià)值闡釋, 具有提供社會(huì)記憶、尋求政治認(rèn)同、整合意識(shí)形態(tài)和實(shí)施政治社會(huì)化四種文化功能,中心目標(biāo)在于對(duì)政治權(quán)力的合法性論證和辯護(hù)，這是從政治傳播的四類主體-國家、社會(huì)、群體和個(gè)人-視角考察。不論二元論和四元論，其核心功能的指向都是借政治符號(hào)來達(dá)到認(rèn)同、強(qiáng)化政治權(quán)力的目的。

　　1.典型案例在“政治-司法”的互動(dòng)中扮演“連接點(diǎn)”

　　政治決定著司法，“審判是作為政權(quán)主體中的一部分來運(yùn)行而不是作為一個(gè)獨(dú)立的實(shí)體存在的”，“法律的存在與運(yùn)作始終體現(xiàn)著政治邏輯主線，即政治作為法律的存在根基、現(xiàn)實(shí)目的、實(shí)踐背景和發(fā)展動(dòng)因。一方面反映出法律對(duì)于政治在事實(shí)上和邏輯上的依賴性，另一方面也反映出政治對(duì)于法律在事實(shí)上和邏輯上的控制與決定性”；同時(shí)，司法本身具有外趨性，“國家的基本政策確定國家的大政方針，體現(xiàn)憲法的基本精神或直接被憲法和法律予以確認(rèn)”，其結(jié)果就是法院裁判必須在合政策性的框架下完成。

　　這種交互性導(dǎo)致典型案例在“政治-司法”的互動(dòng)中扮演“連接點(diǎn)”：第一，典型案例代表著司法權(quán)對(duì)“一帶一路”公共政策認(rèn)知的最高程度共識(shí)。最高人民法院于2015年7月14日發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)涉外商事海事審判精品戰(zhàn)略為構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)體制和建設(shè)海洋強(qiáng)國提供有力司法保障的意見》，對(duì)涉外商事海事審判精品戰(zhàn)略實(shí)施作出了具體部署。根據(jù)最高法院民四庭有關(guān)負(fù)責(zé)同志的介紹，“一帶一路”指導(dǎo)性案例是“在精品戰(zhàn)略實(shí)施中涌現(xiàn)出的一批以這次發(fā)布的指導(dǎo)性案例為代表的優(yōu)秀裁判，形成和歸納出一些具有普遍指導(dǎo)意義的法律適用規(guī)則”，這表明最高法院對(duì)政策入法的最成熟的表達(dá)方式就是典型案例；第二，發(fā)布時(shí)間體現(xiàn)司法能動(dòng)性的強(qiáng)弱。最高人民法院于2015年6月16日發(fā)布的‘一帶一路’司法意見（一）”，是中央國家機(jī)關(guān)中最早制定的指導(dǎo)意見，看得出最高法院對(duì)服務(wù)“一帶一路公共”公共政策的主觀能動(dòng)性很強(qiáng)，這也是司法外趨性的直接體現(xiàn)；第三，典型案例的專題形式體現(xiàn)出司法的符號(hào)化特征。最高人民法院至今已發(fā)布20余批次指導(dǎo)性案例，主要是按法律關(guān)系（民事、刑事、行政）進(jìn)行分類，將“一帶一路”指導(dǎo)性案例作為專題指導(dǎo)案例發(fā)布，系以符號(hào)化的特征來表征政治認(rèn)同之目的。

　　2.典型案例處于公共政策執(zhí)行系統(tǒng)的終端，扮演政策執(zhí)行工具

　　在外生邏輯下，法院執(zhí)行公共政策的全層次樣態(tài)主要表現(xiàn)為：宏觀層面公共政策+中觀層面司法政策+微觀典型案例。

　　

　　典型案例實(shí)際上構(gòu)成了司法系統(tǒng)執(zhí)行公共政策的工具。公共政策系統(tǒng)包括公共政策主體、客體、環(huán)境和工具四種要素，政策工具（policy instruments）是政治學(xué)政策科學(xué)研究方向的焦點(diǎn)問題，根據(jù)豪利特和拉米什的分類，包括自愿性工具（voluntary instruments）、強(qiáng)制性工具(compulsory instruments)和混合型工具(mixed instruments)，區(qū)別在于是否有公權(quán)力介入及介入程度，其中完全憑借公權(quán)力權(quán)威和強(qiáng)制力推行的公共政策工具屬強(qiáng)制性工具，如管制、國有企業(yè)以及其他由公共財(cái)政撥款由政府及其雇員直接提供的物品和服務(wù)等。法院典型案例是國家司法機(jī)關(guān)直接提供的物品和服務(wù)，典型性和示范性是其強(qiáng)制性工具屬性的直接體現(xiàn)，系對(duì)個(gè)案事實(shí)作出符合政策價(jià)值判斷后的規(guī)范化演繹，也是對(duì)這種價(jià)值判斷及利益分配所作的共性歸納。典型案例的外延是國家政策意志所覆蓋的，與司法系統(tǒng)內(nèi)部的案件分類無關(guān)，公共政策執(zhí)行的方法論上也不完全等同于司法法律適用時(shí)的法之發(fā)現(xiàn)，而是對(duì)典型案例的政治效果、法律效果和社會(huì)效果需要進(jìn)行綜合性地評(píng)估。

　?。ǘ┙?jīng)濟(jì)維度：典型案例的公共產(chǎn)品屬性

　　1.微觀層面，研究典型案例可節(jié)約利益相關(guān)者合政策性的履行成本

　　典型案例是一種公共產(chǎn)品。正如薩默爾森指出，公共物品除了具有非排他性和非競用性，還具有正外部性和不可分割性，非排他性意味著人人可以查閱典型案例，做免費(fèi)的搭車者，這意味著典型案例是不需要市場交易的，也就不需要進(jìn)行產(chǎn)權(quán)的界定，任何典型案例的消費(fèi)者查閱一次典型案例的機(jī)會(huì)成本為零。

　　“一帶一路”公共政策的分配功能意味著一旦政策入法，則必將導(dǎo)致利益相關(guān)者權(quán)利義務(wù)發(fā)生重組，個(gè)案中法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的勞動(dòng)力、信息搜集等資源的投入使得個(gè)案問題解決方案成本極高，況且最終是否有效尚不可確定，其法律效果最終有賴于司法和政策監(jiān)管實(shí)踐。“實(shí)際上，每個(gè)法官都在他的能力限度內(nèi)進(jìn)行立法”，觀察總結(jié)作為公共產(chǎn)品的典型案例的司法續(xù)造，可以有效降低政策入法的不可預(yù)測性，利益相關(guān)者可以清楚地看到公共政策對(duì)自身權(quán)利義務(wù)的重塑，從成本-收益來看，建立在典型案例研究基礎(chǔ)上的法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與合規(guī)性法律意見，顯然要比直接建立在公共政策上的法律研究劃算得多。

　　2.宏觀層面，典型案例塑造了產(chǎn)權(quán)邊界

　　公共政策的邊界是各利益主體互相博弈的結(jié)果。當(dāng)政策入法時(shí)，由于公共政策的規(guī)范性不足，其塑造的產(chǎn)權(quán)邊界是要素性而非要件性的，這就需要對(duì)典型案例塑造的產(chǎn)權(quán)邊界進(jìn)行分析。法經(jīng)濟(jì)學(xué)上，在財(cái)產(chǎn)權(quán)存在的前提下，當(dāng)每一個(gè)個(gè)體對(duì)自己的產(chǎn)出享有權(quán)利時(shí)，社會(huì)最優(yōu)結(jié)果得以實(shí)現(xiàn)。如果每一個(gè)個(gè)體對(duì)自己的產(chǎn)出享有占有權(quán)，那么個(gè)體將付出社會(huì)最優(yōu)量的工作，社會(huì)收益將最大化。

　　在“一帶一路”典型案例“棲霞市綠源果蔬有限公司與中國銀行股份有限公司北京市分行信用證轉(zhuǎn)讓糾紛再審審查案”中，該案裁定在明確銀行義務(wù)的同時(shí)，運(yùn)用可預(yù)見性原則，確定賠償損失范圍不超過信用證項(xiàng)下未付款金額及利息，保證了賠償責(zé)任范圍的可預(yù)期性。

　　這是因?yàn)?，社?huì)中每一個(gè)利益群體與個(gè)體都希望在有限的資源中多獲得一些利益，這必然會(huì)在分配具體利益時(shí)造成沖突，進(jìn)而公共政策會(huì)發(fā)生中止或階段性調(diào)整的樣態(tài)變化。社會(huì)最優(yōu)解很難固定，這就需要典型案例進(jìn)行不斷地衡平，從而達(dá)到資源合理配置的目的。

　　這種經(jīng)濟(jì)屬性并非一勞永逸，典型案例并非正式法律淵源，其本身具有容錯(cuò)性，存在被后續(xù)法律、司法解釋甚至是典型案例修正的可能，這種沖突是由政策內(nèi)涵外延不斷發(fā)展、法院本身對(duì)政策認(rèn)識(shí)不斷深化所形成的。

　?。ㄈ┪幕S度：典型案例的社會(huì)進(jìn)程價(jià)值變化的標(biāo)志

　　1.“一帶一路”典型案例是“人類命運(yùn)共同體”重大價(jià)值判斷的回應(yīng)

　　“一帶一路”典型案例是對(duì)社會(huì)進(jìn)程中價(jià)值變化的突然事件的回應(yīng)。當(dāng)前，涉外法治政策層面，部分國家受政治學(xué)上的單邊主義影響，與之對(duì)應(yīng)的司法現(xiàn)象就是濫用“長臂管轄”和國內(nèi)法。這種現(xiàn)象在法理上的解釋是，受政策影響所導(dǎo)致的社會(huì)進(jìn)程中價(jià)值判斷的突然變化，各類司法判決的實(shí)質(zhì)是一種“意圖結(jié)果的生產(chǎn)”?！耙鈭D結(jié)果的生產(chǎn)”是拉斯韋爾對(duì)“權(quán)力”的法律化表達(dá)的經(jīng)典解釋。拉斯韋爾認(rèn)為，雖然不應(yīng)當(dāng)完全拋棄法律技術(shù)，但是應(yīng)當(dāng)很大程度上用一種政策的研究路徑加以補(bǔ)充，法律判決應(yīng)當(dāng)看成是對(duì)社會(huì)進(jìn)程中價(jià)值變化的突然事件的回應(yīng)。卡多佐認(rèn)為，“法院的職能并不是必然接受那些100年前或150年前被認(rèn)定為是政策規(guī)則的東西，而是要以一種為情況許可的、最接近精確的方式來確定，什么是適合目前時(shí)代的政策規(guī)則”。

　　負(fù)面的政策價(jià)值需要正面的政策價(jià)值對(duì)沖。在涉外法治政策層面國家主席習(xí)近平提出構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，秉持共商共建共享的原則，與之對(duì)應(yīng)的司法現(xiàn)象就是“構(gòu)建公正、合理、透明的國際經(jīng)貿(mào)”，司法手段的對(duì)沖就是發(fā)布典型案例，這是“一帶一路”典型案例的戰(zhàn)略價(jià)值。

　　2.典型案例的“附件”中披露社會(huì)效果，賦予其教育、引導(dǎo)功能

　　政治學(xué)者認(rèn)為，國家運(yùn)用政治符號(hào)凝聚社會(huì)共識(shí)和鞏固其統(tǒng)治的合法化能力構(gòu)成了國家治理能力的重要一環(huán)，在這種邏輯下，典型案例的社會(huì)評(píng)價(jià)就顯得十分重要，如果說司法典型案例作為政治符號(hào)解決的是司法的主觀意識(shí)形態(tài)表達(dá)，那么社會(huì)效果無疑是證成公共政策的頂層設(shè)計(jì)是否科學(xué)的重要因素。

　　典型意義部分可以看做典型案例的“附件”，其中含有大部分“體現(xiàn)”、“發(fā)揮”等效果表達(dá)的字樣。如“中國建設(shè)銀行股份有限公司廣州荔灣支行與廣東藍(lán)粵能源發(fā)展有限公司等信用證開證糾紛再審案”“典型意義”部分指出，“有效避免了因規(guī)則缺位而給國際貿(mào)易造成的困擾，充分體現(xiàn)了嚴(yán)格公正司法的精神”。

　　典型意義部分是典型案例文化維度的重要表現(xiàn)，具有教育、引導(dǎo)的作用，是對(duì)典型案例的規(guī)范功能的補(bǔ)充。根據(jù)拉斯韋爾的觀點(diǎn)，法律不僅僅是社會(huì)事實(shí)的描述，更是代表了一種價(jià)值理論，社會(huì)成員應(yīng)當(dāng)參與價(jià)值的分配和分享，法律調(diào)整和審判的目的就是使人們更為廣泛地分享價(jià)值。

　　3.在典型案例的“媒介”中宣傳社會(huì)效果

　　傳媒手段是典型案例的產(chǎn)生社會(huì)效果的機(jī)制體現(xiàn)。我國典型案例制度中向來注重宣傳手段，如在《最高人民法院關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用切實(shí)加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)的意見》規(guī)定，“要總結(jié)宣傳一批依法有效保護(hù)產(chǎn)權(quán)的好做法、好經(jīng)驗(yàn)、好案例，推動(dòng)形成保護(hù)產(chǎn)權(quán)的良好社會(huì)氛圍?！绷硗?，大量的典型案例是以媒體雜志的形式刊載的，這本身就是文化表達(dá)功能之體現(xiàn)。

　　筆者注意到，“一帶一路”典型案例的宣傳效果范圍更廣，已經(jīng)延伸至國際范疇?！啊粠б宦贰痉ㄒ庖姡ǘ币蟆岸嗾Z言公布中國法院裁判的典型案例，為各國法院和仲裁機(jī)構(gòu)正確理解和適用中國法提供基礎(chǔ)”。2020年11月30日，最高人民法院與新加坡最高法院共同編纂的《中國-新加坡“一帶一路”國際商事審判案例選》（中英文版）出版發(fā)行，最高人民法院加大了與普通法國家在案例交流合作。實(shí)際上，這是司法服務(wù)“一帶一路”公共政策的進(jìn)一步深化，是服務(wù)“國內(nèi)法治和涉外法治”的雙重職能體現(xiàn)。

　　三、?內(nèi)生邏輯下典型案例執(zhí)行“一帶一路”政策的機(jī)制

　?。ㄒ唬┑湫桶咐囊?guī)范機(jī)制

　　1. 規(guī)范原則旨在承認(rèn)典型案例的法律淵源屬性

　　“一帶一路”指導(dǎo)性案例是正式的法律淵源。國內(nèi)有學(xué)者提出指導(dǎo)性案例具有規(guī)范性，“指導(dǎo)性案例的目的限于形成審理類似案件的裁判規(guī)范，并非要示范各級(jí)法院(尤其是下級(jí)法院)如何審理案件或者提高案件的審判質(zhì)量。指導(dǎo)性案例的示范性，僅以其形成裁判規(guī)范的示范性為已足”，“條文范式的司法解釋與指導(dǎo)性案例的規(guī)范性，在法律解釋方法上沒有本質(zhì)的差異，且均須通過最高人民法院來完成這個(gè)解釋過程，在規(guī)范的效用上應(yīng)當(dāng)相同”。這一觀點(diǎn)的立論基礎(chǔ)是將規(guī)范的表現(xiàn)形式進(jìn)行擴(kuò)大，即將指導(dǎo)性案例的裁判要點(diǎn)作為規(guī)范解釋后得出的結(jié)論，盡管此觀點(diǎn)有矮化指導(dǎo)性案例目的之嫌，但不能否認(rèn)指導(dǎo)性案例本身是正式法律淵源的屬性。

　　“一帶一路”典型案例和國際商事審判法庭的案件尚未達(dá)到規(guī)范性的程度，但也具有很強(qiáng)的示范性，可以看做非正式法律淵源。這是因?yàn)?，典型案例和國家商事審判法庭由于審理的案件難度大，政策性強(qiáng)，在法律適用時(shí)的根本目的就是凝聚形成裁判規(guī)則的共識(shí)，“國際商事法庭選擇其受理的案件非常慎重，只選擇會(huì)對(duì)中國相關(guān)法律發(fā)展產(chǎn)生影響的案件。至少從首批裁定可以明顯看出，國際商事法庭的判決和裁定對(duì)于下級(jí)法院的法官和法律界人士來說，可能是重要的‘軟先例’，即權(quán)威性的裁判，雖然對(duì)下級(jí)法院沒有約束力，但具有很強(qiáng)的說服力?！?/span>

　　2. 典型案例彌補(bǔ)司法文件法律適用性差的短版

　　司法政策是公共政策的司法化處理，理想狀態(tài)下，司法解決的社會(huì)問題與政策解決的社會(huì)問題是涇渭分明的：司法解決的社會(huì)問題先通過立法程序被寫入法律，然后通過司法機(jī)關(guān)的法律適用予以解決。由于司法可以直接引用公共政策，并且司法中的利益衡量與政策的利益分配具有一致性，因此，這就造成了有的社會(huì)問題還未經(jīng)過立法程序就通過司法政策進(jìn)入司法之中。盡管司法政策具有合理性，但是考慮到司法政策在執(zhí)行的確定性（各利益主體的權(quán)利義務(wù)相對(duì)明確）、穩(wěn)定性（如非因特殊原因不對(duì)其作重大調(diào)整或廢棄）、公平性（社會(huì)資源分配的公平合理）等方面效果較差，典型案例正好可以彌補(bǔ)這一缺陷?！八痉ㄎ募?典型案例”起到了“一帶一路”強(qiáng)制性規(guī)范的作用進(jìn)而執(zhí)行公共政策，研究典型案例的法律適用可以有效準(zhǔn)確歸納出規(guī)范要件，從而提供政策的適用性和準(zhǔn)確性。

　?。ǘ┑湫桶咐目刂茩C(jī)制

　　1.控制原則旨在解決過錯(cuò)性的政策執(zhí)行偏差

　　公共政策的執(zhí)行偏差源于公共政策存在非公共性因素。國內(nèi)學(xué)者將政策執(zhí)行非公共性因素的法律特征進(jìn)行了歸納，主要體現(xiàn)為：(1)在倫理價(jià)值層面，公共政策背離了社會(huì)的公平與正義；(2) 在利益取向上，私人利益、團(tuán)體利益、部門利益等成為公共決策部門一切活動(dòng)的最終目的；(3) 在決策權(quán)力運(yùn)用方面，公共政策主體權(quán)力運(yùn)用的程序 不合理、方法不正當(dāng)、結(jié)果非正義；?(4) 在公共政策過程中，公共政策制定與執(zhí)行的“暗箱操作”，排斥公民參與，拒絕公共政策信息公開；?(5)在公共政策理念表達(dá)上，公共政策的非公共性是一種非理性的體現(xiàn)，與“協(xié)商民主”的要求格格不入，反對(duì)公民社會(huì)與公共輿論的監(jiān)督。一般認(rèn)為，政策執(zhí)行主體的壟斷性和自私性是導(dǎo)致政策非公共因素的重要原因，基于此，需要對(duì)政策主體的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)政策執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督主要是為了保證政策執(zhí)行活動(dòng)遵循政策原定方案，監(jiān)督檢查政策內(nèi)容是否得到貫徹執(zhí)行，看看各項(xiàng)措施是否存在違背全局利益或整體利益的情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正一切違背政策目標(biāo)的行為，提高政策執(zhí)行的效率，確保政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在法學(xué)的話術(shù)體系中，政策決策有關(guān)抽象行政行為，政策的執(zhí)行則與具體行政行為的外延大致相同，在法院監(jiān)督具體行政行為時(shí)，必然要關(guān)注到兩個(gè)方面的問題：第一，價(jià)值判斷是否正當(dāng)，即公共政策的效果是否違背社會(huì)的公平和正義，私人、團(tuán)體和部門的利益是否取代了公共利益成為政策追求目標(biāo)；第二，執(zhí)行程序是否違背正當(dāng)程序原則，即，作出程序是否符合法律規(guī)定，是否考慮到了行政相對(duì)人的信賴?yán)?，?zhí)行信息是否公開，社會(huì)監(jiān)督是否落實(shí)等。

　　2.典型案例的“政治正確性+技術(shù)正確性”的示范控制

　　控制原則旨在解決自由裁量權(quán)和政策執(zhí)行偏差的問題，核心是減少政策執(zhí)行者的套利空間。喬治·愛德華提出標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)程序（standard operating procedures）概念，被視為有效處理復(fù)雜的日常事務(wù)所發(fā)展出來的一套例行的慣例規(guī)則，可以節(jié)省處理時(shí)間，實(shí)現(xiàn)公平服務(wù)的要求，有利于政策執(zhí)行。針對(duì)司法制度層面政策執(zhí)行偏差，典型案例制度構(gòu)成了標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)程序，具有“政治正確性+技術(shù)正確性”的示范屬性。

　　第一，政治正確性的示范控制。我國訴訟制度存在政治思維和法律思維二重性特征，長期以來，我國法院司法裁判的生成方式具有層級(jí)化的特點(diǎn)，法院內(nèi)合議庭、庭長、院長以及審委會(huì)之間構(gòu)成類似于行政科層的層級(jí)化設(shè)置，各層級(jí)具有明確的從屬關(guān)系，并且這種從屬關(guān)系的效應(yīng)常常體現(xiàn)在案件的實(shí)體裁判過程之中，如同級(jí)法院內(nèi)就裁判意見下級(jí)對(duì)上級(jí)逐級(jí)請(qǐng)示報(bào)告或上級(jí)對(duì)下級(jí)直接垂示。為消解法院內(nèi)科層制結(jié)構(gòu)，弱化審判權(quán)運(yùn)行的行政色彩，我國啟動(dòng)了司法責(zé)任制改革，“審判權(quán)力下移至獨(dú)任法官、合議庭以及法院人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管，旨在保持法院內(nèi)外部審判權(quán)行使的獨(dú)立性”；“明確法官審判責(zé)任以及責(zé)任追究方式，旨在同擴(kuò)大后的法官審判權(quán)力相匹配，保持法官權(quán)責(zé)的一致性，同時(shí)約束法院內(nèi)其他主體（主要是院庭長）更加審慎地介入法官的審判事務(wù)。”于此同時(shí)司法系統(tǒng)推出了案例指導(dǎo)制度，最高人民法院希望通過梳理類案典型特征，實(shí)現(xiàn)同案同判，將結(jié)構(gòu)層級(jí)化的直接政治干預(yù)變?yōu)楣δ苌祥g接的政治引導(dǎo)，典型案例因其體現(xiàn)出政治效果、法律效果和社會(huì)效果相統(tǒng)一的特點(diǎn)，使得這種引導(dǎo)具有一定程度的強(qiáng)制力，從這一點(diǎn)看，典型案例的符號(hào)功能不僅僅體現(xiàn)在權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)最高法院的政治領(lǐng)導(dǎo)，也會(huì)發(fā)生權(quán)力強(qiáng)化屬性向司法系統(tǒng)內(nèi)部延伸的情況。

　　第二，技術(shù)正確性的示范控制。2020年《最高人民法院工作報(bào)告》充分發(fā)揮司法解釋、指導(dǎo)性案例作用，推行類案與關(guān)聯(lián)案件強(qiáng)制檢索機(jī)制，完善審判委員會(huì)工作機(jī)制，促進(jìn)裁判尺度統(tǒng)一。類案與關(guān)聯(lián)案件強(qiáng)制檢索機(jī)制，通過強(qiáng)制性類比減小非公共性因素誤差。隨著司法公開和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的結(jié)合，案例供給發(fā)生噴涌，為法學(xué)研究提供了寶庫，司法案例呈現(xiàn)出類型化、精致化，技術(shù)化，一是體現(xiàn)為法律解釋方法日益復(fù)雜，二是法律規(guī)則的適用環(huán)境發(fā)生變化。于此，最高人民法院《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》中指導(dǎo)性案例特別是包括具有疑難復(fù)雜或者新類型的案件，對(duì)基層法院來說，為彌補(bǔ)自身與上級(jí)法院在審判信息和審判能力上的不對(duì)稱，基于典型案例的技術(shù)正確性進(jìn)而進(jìn)行事實(shí)認(rèn)定和規(guī)范構(gòu)成要件的模仿，個(gè)案法官將有效降低自身被司法追責(zé)的可能性。

　?。ㄈ┑湫桶咐墓沧R(shí)機(jī)制

　　1.闡釋與共識(shí)原則旨在打通信息不對(duì)稱，發(fā)掘地方法院政策案件的審判經(jīng)驗(yàn)

　　第一，典型案例有助于打通最高法院與地方法院的層級(jí)化與信息掌握的不對(duì)稱。美國政策學(xué)家楊諾（Yanow）針對(duì)政策書面化導(dǎo)致的政策偏離而提出了闡釋原則，在他看來，強(qiáng)調(diào)政策內(nèi)容意思的闡釋，系統(tǒng)內(nèi)部（包括各層級(jí)）應(yīng)當(dāng)進(jìn)行不同意思的互動(dòng)闡釋表達(dá)，這種闡釋的目的是為統(tǒng)一價(jià)值觀進(jìn)而消除政策目標(biāo)和政策結(jié)果之間的“鴻溝”。楊諾認(rèn)為，“多重意思和解釋的多樣性成為了政策執(zhí)行困難的原因及其解釋，政策研究的任務(wù)就是發(fā)現(xiàn)和理解解釋的多樣性和表達(dá)性行為所隱藏的真實(shí)意見”。在我國，政策文件存在密級(jí)，有的政策文件只能公開部分內(nèi)容，這就使得法院直接需要公開典型案例方式來盡量降低這種不對(duì)稱性。應(yīng)當(dāng)說明的是，雖然共識(shí)原則與控制原則根本區(qū)別客觀上起到了消弭同一政策執(zhí)行差異化的效果，但是共識(shí)原則旨在降低非過錯(cuò)性的差異化，控制原則旨在解決過錯(cuò)性的差異化。

　　第二，共識(shí)原則的目的在于充分尊重地方法院“有限獨(dú)立性”，尋求最高法院權(quán)威性和地方法院積極性的平衡，取得共識(shí)性效果。愛爾莫爾認(rèn)為，除自上而下的先前探索外，政策執(zhí)行還存在著向后探索。在他看來，不應(yīng)該假定政策制定者能夠完全控制執(zhí)行組織和執(zhí)行過程，應(yīng)充分利用基層官員的自由裁量權(quán)來推進(jìn)政策的執(zhí)行過程。這一模型分析的重點(diǎn)在于基層法院對(duì)政策執(zhí)行的影響，突出地方法院的相對(duì)獨(dú)立性，從最高法院公布的“一帶一路”典型判決來看，地方判決的比重較大，如首例承認(rèn)和執(zhí)行外國仲裁裁決就是蘇州國際商事法庭依法公開聽證審查兩起由烏克蘭公司提起的申請(qǐng)承認(rèn)和執(zhí)行外國仲裁裁決糾紛案。這使得尊重地方法院有限獨(dú)立性基礎(chǔ)上，形成了法院之間政策執(zhí)行的共治能力。

　　2.“一帶一路”典型案例地方經(jīng)驗(yàn)的生成路徑

　　從一帶一路典型案例的地方經(jīng)驗(yàn)篩選，主要包括兩種路徑：第一種是地方法院探索，以最高法院公布的全國性典型案例模式；第二種是地方法院公布地方性典型案例模式。上海、江蘇等地法院也發(fā)布了各自服務(wù)保障“一帶一路”建設(shè)的典型案例。主要特點(diǎn)是，首先，賦予基層法院的案例推薦權(quán)。根據(jù)《〈最高人民法院關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定〉實(shí)施細(xì)則》第四條，各基層法院、中級(jí)法院和高級(jí)法院都有推薦權(quán)利，典型案例生成機(jī)制可以從下到上，公報(bào)案例和單行典型案例更是不乏基層法院的身影，這些案例最終由最高法院或省級(jí)高級(jí)法院確定頒行。其次，改變主要依靠法院系統(tǒng)逐級(jí)推薦編選的單一方式，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，充分依靠大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息化手段，抓取、分析、編選指導(dǎo)性案例。最后，從執(zhí)行路徑來看，依托典型案例的政治正確性和技術(shù)正確性，其對(duì)政策的法律適用可以被復(fù)制推廣在法院系統(tǒng)內(nèi)部從而完成法院執(zhí)行公共政策。這種在執(zhí)行初期充分發(fā)揮具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)與成熟階段利用頂層設(shè)計(jì)相結(jié)合的典型案例方式，體現(xiàn)出法院系統(tǒng)內(nèi)最高法院與基層法院在執(zhí)行公共政策時(shí)自上而下與自下而上的互動(dòng)性，是一種十分高效且良性的政策執(zhí)行手段。

　　四、?典型案例執(zhí)行“一帶一路”公共政策的完善建議

　?。ㄒ唬┬惺沟湫桶咐乃痉ńㄗh權(quán)

　　目前尚沒有公開資料顯示法院在“一帶一路”公共政策系統(tǒng)中行使了政策發(fā)現(xiàn)功能。在我國的公共決策體制中，最高法院具有公共政策的建議權(quán)，負(fù)有提出建議的法定義務(wù)。最高法院2012年出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)司法建議工作的意見》規(guī)定，對(duì)審判執(zhí)行工作中發(fā)現(xiàn)的涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題需要相關(guān)方面積極加以應(yīng)對(duì)的、相關(guān)行業(yè)或者部門工作中存在的普遍性問題，需要有關(guān)單位采取措施的問題，人民法院可以向相關(guān)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織提出司法建議。根據(jù)《最高人民法院印發(fā)的通知》（十一）健全和創(chuàng)新民意轉(zhuǎn)化機(jī)制。要實(shí)現(xiàn)民意轉(zhuǎn)化的制度化，及時(shí)對(duì)收集到的意見和建議進(jìn)行匯總、篩選、分類、分析，把合理的意見和建議轉(zhuǎn)化為工作整改的內(nèi)容。意見和建議涉及立法修改事項(xiàng)的，向國家權(quán)力機(jī)關(guān)提出；涉及政策制定事項(xiàng)的，向有關(guān)決策部門提出；涉及制定或修改司法解釋事項(xiàng)的，逐級(jí)向最高人民法院提出。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》第十八條，對(duì)于維護(hù)國家安全特別是以政權(quán)安全、制度安全為核心的政治安全重大事項(xiàng)、對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定工作中的重大問題最高法院黨組應(yīng)當(dāng)及時(shí)向黨中央請(qǐng)示。

　　通過典型案例形式公共政策的司法建議權(quán)十分必要。政策的發(fā)現(xiàn)源于個(gè)別社會(huì)問題引發(fā)的共振，隨著立案登記制的推開，法院處在了新型社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處的第一線，但由于審判機(jī)關(guān)與其他國家權(quán)力機(jī)構(gòu)之間的特定關(guān)系，法院最終解決爭議的權(quán)限和作用也取決于其在國家權(quán)力關(guān)系的位置。特別是一些案件一旦涉及國家政策因素，審判機(jī)構(gòu)將受到承擔(dān)糾紛不能徹底解決所帶來的負(fù)面影響，司法是渠道并非處于政策周期的決策終端。這使得法院將典型案例所指向的共同社會(huì)問題外部化的傾向。從最高人民法院《關(guān)于加強(qiáng)司法建議工作的意見》第21條，“司法建議要積極爭取黨委、人大和政府對(duì)司法建議工作的支持”、“加強(qiáng)與新聞媒體等社會(huì)各個(gè)方面的合作，通過多種渠道和形式加大司法建議宣傳力度，不斷擴(kuò)大社會(huì)影響，努力贏得社會(huì)各界對(duì)司法建議工作的理解、尊重和支持，為司法建議工作營造良好的工作環(huán)境”等有關(guān)表述，不難看出，法院本身對(duì)典型案件司法建議權(quán)是具有積極性的，但是由于種種原因，目前還沒見到“一帶一路”典型案例推動(dòng)政策形成的先例。

　　（二）引入典型案例的跨部門推出機(jī)制

　　跨部門推出典型案例已有先例，如最高人民法院、中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)就曾聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)證券期貨糾紛多元化解機(jī)制建設(shè)的意見》的通知（法[2018]305號(hào)）（下稱“多元化解機(jī)制意見”）并推出證券期貨糾紛多元化解十大典型案例。筆者建議在“一帶一路”典型案例機(jī)制引入跨部門典型案例。主要是因?yàn)椋?/span>

　　第一，“一帶一路”公共政策是系統(tǒng)工程，需要諸多子系統(tǒng)的協(xié)調(diào)配合。約恩和波特認(rèn)為，沒有一個(gè)單一的政府組織或者官員能夠掌握政策執(zhí)行所需要的全部資源。政策執(zhí)行需要相關(guān)的眾多組織和行動(dòng)者的共同協(xié)作，由此組成所謂的“執(zhí)行結(jié)構(gòu)”。在這個(gè)執(zhí)行結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，最重要的就是確定各主體的功能。政策解決的是系統(tǒng)問題，需要諸多行使單項(xiàng)功能的子系統(tǒng)協(xié)調(diào)配合。根據(jù)《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，作為決策機(jī)關(guān)，“黨對(duì)涉及黨和國家事業(yè)全局的重大工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”；作為執(zhí)行機(jī)關(guān)，商務(wù)部和國家開發(fā)銀行，發(fā)改委，文旅部，原保監(jiān)會(huì)，國家稅務(wù)總局等單位基于自身職權(quán)范圍，針對(duì)“一帶一路”都先后出臺(tái)過部門規(guī)章或有關(guān)規(guī)范性文件。?

　　第二，可以提高政策執(zhí)行的效率，滿足政策執(zhí)行的“非加和性原理”。“政策（多元）執(zhí)行結(jié)構(gòu)的形成是基于完成計(jì)劃目標(biāo)而自我選擇的過程。”?該機(jī)構(gòu)的存在目的就是為了實(shí)現(xiàn)政策計(jì)劃。計(jì)劃以政策目標(biāo)為導(dǎo)向，以各執(zhí)行者功能本身為分析對(duì)象，根據(jù)價(jià)值判斷形成理性安排，以實(shí)現(xiàn)政策價(jià)值的最大化?！耙粠б宦贰闭呔瓦M(jìn)行了類似的安排，從2014年至今，盡管我國先后制定和對(duì)外發(fā)布《絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)戰(zhàn)略規(guī)劃》《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》《標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)通共建“一帶一路”行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020年）》《共建“一帶一路”：理念、實(shí)踐與中國的貢獻(xiàn)》（下稱《貢獻(xiàn)》）等規(guī)劃、規(guī)范類文件。

　　子系統(tǒng)功能疊加后產(chǎn)生的綜合效果，評(píng)價(jià)時(shí)要服從“非加和性原理”，整體大于孤立狀態(tài)下的部分之和。如“多元化解機(jī)制意見”要求“加強(qiáng)調(diào)解組織管理、健全訴調(diào)對(duì)接工作機(jī)制”，證監(jiān)會(huì)充分利用自身監(jiān)管主體的專業(yè)性和主動(dòng)性，開展自然人、法人和非法人組織之間因證券、期貨、基金等資本市場投資業(yè)務(wù)產(chǎn)生的合同和侵權(quán)責(zé)任糾紛的調(diào)解，經(jīng)調(diào)解組織主持調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，具有民事合同性質(zhì)，有管轄權(quán)的人民法院可以確認(rèn)其效力。這里的司法確認(rèn)程序主要是作為“證券期貨糾紛多元化解機(jī)制”這一公共政策的執(zhí)行環(huán)節(jié)來體現(xiàn)，但是通過訴調(diào)對(duì)接進(jìn)行多元化解一定是法院和證券部門非加和性的，即，只有證券部門的調(diào)解協(xié)議沒有司法確認(rèn)的強(qiáng)制力作保障當(dāng)事人的調(diào)解意愿必然降低，而作為法院主動(dòng)進(jìn)行調(diào)解又不符合調(diào)解的自愿原則，在專業(yè)性上又遜于證券部門，調(diào)解效率必將大打折扣。

　?。ㄈ﹨^(qū)分典型案例的政策執(zhí)行與監(jiān)督功能

　　司法是指國家司法機(jī)關(guān)依據(jù)法定職權(quán)和法定程序，具體應(yīng)用法律處理案件的專門活動(dòng)。從我國目前的實(shí)際看，司法機(jī)關(guān)的作用更多地表現(xiàn)在政策執(zhí)行和監(jiān)督方面，筆者建議今后出臺(tái)“一帶一路”司法文件時(shí)，注重區(qū)分典型案例的政策執(zhí)行與監(jiān)督功能。

　　第一，典型案例的類型與法院在多元政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)究竟是扮演執(zhí)行者亦或監(jiān)督者密切相關(guān)，一般而言，執(zhí)行案件和刑事案件中法院多承擔(dān)政策執(zhí)行角色，行政案件法院更多體現(xiàn)為政策監(jiān)督角色，民事案件需要視情況而定。執(zhí)行權(quán)作為一種行政權(quán)，執(zhí)行工作具有確定性、主動(dòng)性、命令性和強(qiáng)制性的特點(diǎn)，而刑事審判屬法院代表國家懲罰犯罪的訴訟活動(dòng)，此時(shí)法院時(shí)是作為政策官方?jīng)Q策者的主體身份來執(zhí)行公共政策的；行政關(guān)系是行政主體與行政相對(duì)人之間的關(guān)系，因政策執(zhí)行導(dǎo)致的行政糾紛，法院依據(jù)自身司法權(quán)進(jìn)行裁判，自然在客觀上起到了政策監(jiān)督的作用；民商事案件而言，需要對(duì)標(biāo)公共政策文件進(jìn)行判斷。

　　第二，法院作為政策執(zhí)行者和監(jiān)督者的界分對(duì)政策評(píng)估和調(diào)整具有較大意義。執(zhí)行和監(jiān)督所需要的資源是不同的，作為政策的執(zhí)行者，在資源分配時(shí)占優(yōu)勢地位。執(zhí)行者或監(jiān)督者的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成了行動(dòng)建議基礎(chǔ)的明確陳述的價(jià)值觀，美國學(xué)者威廉·鄧恩將公共政策的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)分為效果（effectiveness）、效率（efficiency）、充分性（adequacy）、公平性（equity）、回應(yīng)性（responsiveness）和適當(dāng)性（appropriateness）。如此可大致簡化為兩種價(jià)值判斷：一是公平價(jià)值，盡管我們很難對(duì)這種“有著一張普落透斯似的臉（a Protean face）”樸素而內(nèi)涵豐富的價(jià)值觀下定義，但是從政策要求的資源公平原則與司法追求的公平正義價(jià)值觀是吻合的，在這樣的政策場景下，法院作為政策的監(jiān)督者應(yīng)在公共政策評(píng)價(jià)時(shí)主要考察公共政策所投入的工作量以及產(chǎn)生的績效在社會(huì)不同群體間公平分配的程度；二是效率價(jià)值，根據(jù)系統(tǒng)論，一個(gè)理想的政策過程，基本包含了政策的制定、執(zhí)行、評(píng)價(jià)和調(diào)整等多個(gè)環(huán)節(jié)，不同的環(huán)節(jié)之間相互聯(lián)系，共同對(duì)政策的質(zhì)量發(fā)生作用。效率價(jià)值，在經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)上的含義大致相同，即從一定給定的投入量中獲得最大的產(chǎn)出，在廣義上它包括了資源配置的充足性和適宜性，效率價(jià)值是政策執(zhí)行的重要價(jià)值判斷，要件為法院與子系統(tǒng)間的配合是否符合計(jì)劃理性，與其他子系統(tǒng)間的配合是否呈現(xiàn)出“非加和性原理”。

　　五、?結(jié)語

　　法院執(zhí)行公共政策的內(nèi)外生雙重邏輯淵源于公共政策邏輯，應(yīng)當(dāng)指出，內(nèi)生視角和外生視角并非割裂，而是基于政策入法的逐漸深化而次第展開，法院基于外生視角而必須執(zhí)行公共政策，隨著執(zhí)行公共政策經(jīng)驗(yàn)的逐漸深化而轉(zhuǎn)入內(nèi)生視角，從而進(jìn)行技術(shù)性構(gòu)造?！耙粠б宦贰惫舱叩乃痉ɑ卜仙鲜鲆?guī)律：2015年和2017年最高法院公布的典型案例是由外生邏輯決定的，2019年公布的指導(dǎo)性案例源自內(nèi)生邏輯。這些批次案例之間存在交叉，這些交叉性的案例實(shí)現(xiàn)了從外生邏輯到內(nèi)生邏輯的轉(zhuǎn)化，即從“權(quán)力機(jī)關(guān)-與法院”之間的政治象征，轉(zhuǎn)化為法院系統(tǒng)內(nèi)部之間的標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)程序。?（作者包一明系中國法學(xué)會(huì)中國法學(xué)交流基金會(huì)法律服務(wù)部助理研究員）