1948年9月20日，董必武當(dāng)選華北人民政府主席。自此，他有了實(shí)施法治夢(mèng)想的真正舞臺(tái)。

　　在此期間，他主持召開(kāi)的華北臨時(shí)人民代表大會(huì)成為全國(guó)人民代表大會(huì)的前奏和雛形；他“有法可依”的法治理念，對(duì)中共八大提出“依法辦事是進(jìn)一步加強(qiáng)法制的中心環(huán)節(jié)”“有法可依”“有法必依”有直接影響；他率先實(shí)施的“寬嚴(yán)相濟(jì)”“少殺、慎殺”的刑事政策沿用至今……

　　我們完全有理由這樣說(shuō)，董必武領(lǐng)導(dǎo)的華北人民政府的法治建設(shè)，是他實(shí)施法治夢(mèng)想的真正開(kāi)始，也是新中國(guó)法治建設(shè)的雛形。

　　制定選舉法規(guī)，充分發(fā)揚(yáng)民主

　　從1947年8月7日開(kāi)始，中國(guó)人民解放軍實(shí)現(xiàn)了全國(guó)性的戰(zhàn)略大進(jìn)攻。1948年4月30日，中共中央發(fā)布“五一”勞動(dòng)節(jié)口號(hào)，響亮地提出：“為了打倒蔣介石，建立新中國(guó)而奮斗”，得到了全國(guó)各民主黨派的熱烈響應(yīng)。同時(shí)，毛澤東提出“軍隊(duì)向前進(jìn)，生產(chǎn)長(zhǎng)一寸，加強(qiáng)紀(jì)律性，革命無(wú)不勝”號(hào)召。當(dāng)時(shí)，晉察冀與晉冀魯豫的地域已連成一片，兩區(qū)合并，在軍事、政治、經(jīng)濟(jì)、文化各方面合作的條件都已具備。于是，5月9日，中共中央和毛澤東決定晉察冀、晉冀魯豫兩大解放區(qū)合并為華北解放區(qū)，兩邊區(qū)政府合并為華北聯(lián)合行政委員會(huì)，由董必武擔(dān)任主席。中共中央交給華北人民政府的任務(wù)是：建設(shè)好華北解放區(qū)，使華北解放區(qū)成為鞏固的根據(jù)地，從人力物力上大力支援全國(guó)解放戰(zhàn)爭(zhēng)；摸索、積累政權(quán)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，為全國(guó)解放后人民共和國(guó)的建立做好準(zhǔn)備。

　　1948年8月6日，董必武被推選為華北臨時(shí)人民代表大會(huì)常務(wù)主席。7日，他主持召開(kāi)華北臨時(shí)人民代表大會(huì)，在大會(huì)上致開(kāi)幕詞時(shí)指出：華北臨時(shí)人民代表大會(huì)將成為全國(guó)人民代表大會(huì)的前奏和雛形，是中國(guó)民主革命歷史中劃時(shí)代的一次大會(huì)，在中國(guó)民主革命歷史上將占有光榮的篇章。

　　民主革命是復(fù)雜的。董必武為了加強(qiáng)統(tǒng)戰(zhàn)工作，讓黨員轉(zhuǎn)變觀念，適應(yīng)民主政權(quán)建設(shè)，專門(mén)召開(kāi)華北臨時(shí)人民代表大會(huì)黨員會(huì)議，要求大家要用民主方式、民主精神，在民主生活上，對(duì)待黨外人士，必須要有傾聽(tīng)反對(duì)者意見(jiàn)的態(tài)度、說(shuō)理的態(tài)度、有組織有團(tuán)體的態(tài)度，爭(zhēng)取團(tuán)結(jié)黨外人士。他強(qiáng)調(diào)，我們的政權(quán)是“以無(wú)產(chǎn)階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的，以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的，包括民主、愛(ài)國(guó)人士共同組成的人民民主政權(quán)”。9月20日，在華北人民政府委員會(huì)第一次會(huì)議上，董必武被選為華北人民政府主席。

　　華北人民政府成立后，董必武立即組織制定政權(quán)組織和選舉法規(guī)。在他的領(lǐng)導(dǎo)下，先后起草、制定了《華北人民政府組織大綱》《華北人民政府辦事通則》等政權(quán)組織方面的法規(guī)以及《華北人民政府委員會(huì)委員選舉辦法》《華北區(qū)村縣人民代表會(huì)議代表選舉條例（草案）》等選舉法規(guī)。

　　為了更好地發(fā)揮人民代表大會(huì)的優(yōu)越性，董必武要求“選好人民代表大會(huì)的代表，開(kāi)好人民代表大會(huì)”。他認(rèn)為，在鄉(xiāng)一級(jí)，由人民直接選舉直接撤換為最好。因?yàn)橥l(xiāng)人都較熟識(shí)，是完全可以做到的?！暗h的、省的、全國(guó)的代表大會(huì)的代表怎樣產(chǎn)生就比較復(fù)雜，大家可以議論，留待以后解決?！绷硗庖小皦蛲ㄓ谩钡倪x舉法?！拔覀兊倪x舉法，就要把不利于人民行使自己的權(quán)利的那些東西統(tǒng)統(tǒng)廢掉，……選舉法一定要簡(jiǎn)單明了，使人民易懂易行。”只有適合廣大群眾的選舉法，人民才能選舉出他們的代表來(lái)，行使他們的民主權(quán)利?！爱?dāng)然我們還要規(guī)定，當(dāng)選代表還須向選民報(bào)告工作，這是資產(chǎn)階級(jí)沒(méi)有的?！遍_(kāi)好人民代表大會(huì)，就要充分發(fā)揚(yáng)民主?！凹扔忻裰饔钟屑校谷嗣裾娓杏X(jué)到自己就是國(guó)家的主人，調(diào)動(dòng)其更大的積極性”，真正體現(xiàn)廣大人民群眾的意志。

　　華北人民政府法規(guī)中的許多規(guī)定，都成為新中國(guó)中央人民政府組織規(guī)程中的范本，尤其有關(guān)選舉規(guī)定，對(duì)當(dāng)今的選舉立法，都有借鑒作用。

　　今天，董必武等老一輩無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命家設(shè)想的民主選舉方案，如《華北區(qū)村縣人民代表會(huì)議代表選舉條例（草案）》規(guī)定，要求“村、縣人民代表會(huì)議代表，由選民用普遍、平等、直接、無(wú)記名秘密投票法選舉之”；“各候選人在不妨害選舉秩序下，均得提出競(jìng)選綱領(lǐng)及主張”；當(dāng)選代表向選民報(bào)告工作等具體措施變得可行，人民代表大會(huì)制度的優(yōu)勢(shì)也必將得到更大的發(fā)揮。

　　領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)，傳播法治理念

　　董必武一生崇尚法治，依法辦事是他的法治信條。在他擔(dān)任華北人民政府主席期間，他踐行依法施政。

　　在華北人民政府成立時(shí)，董必武指出：華北人民政府是“由游擊式過(guò)渡到正規(guī)式的政府”。他強(qiáng)調(diào)：“正規(guī)的政府，首先要建立一套正規(guī)的制度和辦法。”“正規(guī)的政府辦事就要講一定的形式。不講形式，光講良心和記憶，會(huì)把事情辦壞的?！薄拔覀兪侨嗣襁x舉出來(lái)的，我們要向人民負(fù)責(zé)，人民要求我們辦事要有制度、有紀(jì)律，無(wú)制度、無(wú)紀(jì)律一定辦不好事情。政府規(guī)定的制度一定要遵守，不遵守就是違犯紀(jì)律?！薄敖⑿碌恼?quán)，自然要?jiǎng)?chuàng)建法律、法令、規(guī)章、制度。我們把舊的打碎了，一定要建立新的。否則就是無(wú)政府主義。如果沒(méi)有法律、法令、規(guī)章、制度，那新的秩序怎樣維持呢？因此新的建立后，就要求按照新的法律規(guī)章制度辦事。這樣新的法令、規(guī)章、制度，就要大家根據(jù)無(wú)產(chǎn)階級(jí)和廣大勞動(dòng)人民的意志和利益來(lái)擬定?！?/span>

　　為了強(qiáng)調(diào)法律的重要性，為了新政權(quán)能“有法可依”，他曾提過(guò)：“惡法勝于無(wú)法?！碑?dāng)然，董必武提出的“惡法”不是邪惡的法律，而是不科學(xué)或有毛病的法律。他解釋說(shuō)：“惡法”是指我們初創(chuàng)，一時(shí)還不完備的法?！拔覀兊姆m然一時(shí)還不可能盡善盡美，但總比無(wú)法要好?！?/span>

　　在華北人民政府成立半年之時(shí)，他用馬克思主義的法律觀闡述法律的本質(zhì)，致力廢除舊的法律體系，建立新的完整的法律體系。他認(rèn)為，法律是社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系在立法上的表現(xiàn)形式，通過(guò)國(guó)家權(quán)力而實(shí)現(xiàn)其強(qiáng)制力，是階級(jí)斗爭(zhēng)的形式及工具，而所有舊的封建地主官僚資產(chǎn)階級(jí)的法律，諸如六法全書(shū)之類，都是蒙蔽階級(jí)壓迫的實(shí)質(zhì)，根本是反動(dòng)的，所以必須以無(wú)產(chǎn)階級(jí)的正確的法律觀，總結(jié)人民革命多年來(lái)的政治措施及對(duì)每一問(wèn)題的處理方法，而后草擬新的法律條文，這樣才能符合人民的意志。因此，廢除國(guó)民黨的六法全書(shū)及其一切反動(dòng)法律，是當(dāng)時(shí)迫切要做的工作，也是適用新法律的前提條件，更是體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)的政治立場(chǎng)。

　　于是，華北人民政府頒布了《廢除國(guó)民黨的六法全書(shū)及其一切反動(dòng)法律的訓(xùn)令》，要求“各級(jí)人民政府的司法審判，不得再援引其條文”。揭露國(guó)民黨的法律的本質(zhì)，“是為了保護(hù)封建地主、買(mǎi)辦、官僚資產(chǎn)階級(jí)的統(tǒng)治與鎮(zhèn)壓廣大人民的反抗”，“是廣大勞動(dòng)人民的枷鎖”，“和世界各國(guó)資產(chǎn)階級(jí)一樣，為著緩和勞動(dòng)人民的反抗，不能不假裝公正，掩蔽其階級(jí)專政的實(shí)質(zhì)”。要求各級(jí)人民政府特別是司法工作者，“用革命精神來(lái)學(xué)習(xí)馬列主義、毛澤東思想的國(guó)家觀、法律觀，學(xué)習(xí)新民主主義的政策、綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議，來(lái)搜集與研究人民自己的統(tǒng)治經(jīng)驗(yàn)，制作出新的較完備的法律來(lái)。”

　　之后，董必武不斷發(fā)出建設(shè)“新法律”之聲。在1949年6月26日出席中國(guó)新法學(xué)研究會(huì)發(fā)起人大會(huì)上，他指出：“目前我們雖無(wú)完備的法典，但解放區(qū)已有很多單行條例、綱領(lǐng)、命令、法律大綱、決議等提供我們學(xué)習(xí)?！毕Ｍ按蠹覍W(xué)習(xí)馬列主義與毛澤東思想的社會(huì)觀與法律觀，共同努力，建設(shè)新法律完整體系”。

　　在1949年10月15日的《華北人民政府一年來(lái)工作報(bào)告》中，他肯定了一年來(lái)華北人民政府在宣傳新法學(xué)思想、組織新法學(xué)研究會(huì)、舉辦新法學(xué)研究院和政法大學(xué)、培養(yǎng)新法學(xué)干部等，為新民主主義的法制工作與司法工作所取得的成績(jī)?！巴瑫r(shí)，正在計(jì)劃，‘根據(jù)新民主主義的各種政策、綱領(lǐng)、法律、條例、命令、決議等加以系統(tǒng)的整理，及時(shí)起草各種統(tǒng)一的法律。如民事刑事法律等’。以應(yīng)急需?！痹俅沃赋觯骸敖窈?，要以馬列主義的法律觀的普遍真理，與人民司法的具體實(shí)踐相結(jié)合，以建設(shè)新的法律，這是唯一正確的方針?！?/span>

　　董必武內(nèi)心一直希望在廢除國(guó)民黨反動(dòng)統(tǒng)治的一切法律以后，“創(chuàng)立人民的法典，建立與健全新民主主義的司法制度”。由于當(dāng)時(shí)的歷史背景，他的宏愿沒(méi)有真正得到實(shí)現(xiàn)，但他的“有法可依”的法治理念，對(duì)1956年中共八大提出“依法辦事是進(jìn)一步加強(qiáng)法制的中心環(huán)節(jié)”“有法可依”“有法必依”有直接影響。董必武的這一法治思想，深遠(yuǎn)地影響著我國(guó)法治的發(fā)展和進(jìn)步，是“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的社會(huì)主義法制原則的源泉，在新中國(guó)法制建設(shè)史上具有里程碑式的意義。

　　堅(jiān)持以人為本，弘揚(yáng)法治精神

　　在廢除國(guó)民黨的六法全書(shū)及其一切反動(dòng)法律以后，董必武疾呼建立新的法律體系。董必武領(lǐng)導(dǎo)的華北人民政府委員會(huì)及其相關(guān)部門(mén)，在存續(xù)的十三個(gè)月里，先后制定、頒布了兩百多項(xiàng)法令、訓(xùn)令、條例、規(guī)章、通則、細(xì)則等，涵蓋了建政、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、公安司法、民政、金融、財(cái)政稅務(wù)、教育科技、文化衛(wèi)生等諸方面內(nèi)容。這些法規(guī)在現(xiàn)在看來(lái)，雖然存在著一定的不足，但“治與世宜則有功”。其中，充分體現(xiàn)了為百姓著想、扶危濟(jì)困等以人為本的法治精神。

　　（一）嚴(yán)格死刑復(fù)核，尊重和保障人權(quán)

　　華北人民政府時(shí)期，全國(guó)仍處在戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，就在華北解放區(qū)，也有少數(shù)接敵區(qū)，戰(zhàn)爭(zhēng)依然存在。對(duì)待死刑的政策，《華北人民政府施政方針》作了明確的規(guī)定：“保障人民的合法的民主自由權(quán)利?！刑幩佬痰膱?zhí)行，除邊沿區(qū)、游擊區(qū)應(yīng)由行政公署核準(zhǔn)外，鞏固地區(qū)一律須經(jīng)華北人民政府核準(zhǔn)?！彪m然邊沿區(qū)和游擊區(qū)判處死刑由行政公署核準(zhǔn)，但需報(bào)華北人民政府批準(zhǔn)。1948年9月27日，太行行署認(rèn)為游擊區(qū)判處死刑案件若經(jīng)華北人民政府批準(zhǔn)，案件資料來(lái)往至少要一個(gè)月，會(huì)喪失時(shí)機(jī)，有損“擴(kuò)大我方政治影響，爭(zhēng)取廣大群眾”。華北人民政府于10月5日，同意他們的建議，但要求“由行署批準(zhǔn)之死刑案件，須同犯罪事實(shí)及判決理由，呈報(bào)本府備查。至于一般不含政治性質(zhì)之普通刑事案犯罪當(dāng)處死者，則仍應(yīng)依照正常司法手續(xù)呈報(bào)本府批準(zhǔn)后執(zhí)行”。

　　僅過(guò)十多天，10月23日，華北人民政府就發(fā)布了《關(guān)于死刑案件須報(bào)華北人民法院審核并經(jīng)主席批準(zhǔn)的通令》，指出人民法院辦案中存在的種種程序問(wèn)題，要求“我們司法工作者應(yīng)該改變過(guò)去的作風(fēng)，請(qǐng)求司法手續(xù)。尤其是死刑案件，辦理更應(yīng)慎重”。進(jìn)一步要求“被告人聲明不上訴，或超過(guò)上訴期間未提起上訴時(shí)，該司法機(jī)關(guān)即備文檢同該案卷判，呈送華北人民法院審核，并經(jīng)主席核準(zhǔn)才得執(zhí)行”。11月22日，華北人民政府發(fā)布指令，答復(fù)邊沿區(qū)、游擊區(qū)：判處死刑亦應(yīng)執(zhí)行宣判及送達(dá)證書(shū)等手續(xù)，并告以上訴期限和上訴機(jī)關(guān)，被告人如有不服，應(yīng)即允許其上訴。這是民主政府尊重人民民主權(quán)利、貫徹民主精神的具體表現(xiàn)。?

　　華北人民政府成立半年后，董必武于1949年2月22日作了《關(guān)于華北人民政府成立以來(lái)的工作概況報(bào)告》，對(duì)死刑的處理作了總結(jié)，他說(shuō)：“關(guān)于過(guò)去在土地改革斗爭(zhēng)中曾經(jīng)發(fā)生過(guò)的某些亂捕亂殺現(xiàn)象早已徹底克服了，為了慎重死刑，去年十月又重申死刑的復(fù)核與宣判制度，建立請(qǐng)示報(bào)告制度，各地區(qū)為此亦均召開(kāi)了司法會(huì)議，嚴(yán)格整飭。截至去年底止，統(tǒng)計(jì)三個(gè)月來(lái)全區(qū)經(jīng)本府法院核準(zhǔn)執(zhí)行死刑的案件共計(jì)二十七件?！?月23日，華北人民政府頒布《為確定刑事復(fù)核制度的通令》，再次重申了被告人的權(quán)利，以及須經(jīng)華北人民政府復(fù)核，報(bào)華北人民政府主席批準(zhǔn)，判決方能生效。

　　同年10月15日，董必武在《華北人民政府一年來(lái)工作報(bào)告》中指出：一年來(lái)華北人民政府根據(jù)施政方針，獲得了成績(jī)，并積累了經(jīng)驗(yàn)。司法制度已大體建立，如建立統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，正確執(zhí)行宣判送達(dá)與上訴制度，審判重證據(jù)不重口供，坦白書(shū)只作參考，嚴(yán)禁刑訊等。特別是亂捕亂殺現(xiàn)象，去春即已糾正，已不存在；本府成立后已完全作到了全區(qū)死刑復(fù)核制度，特別慎重。如自去年十月初至今年六月底共復(fù)核死刑案一百三十八起，案犯一百六十二人，最后核準(zhǔn)死刑者一百一十四件，案犯一百二十九人；改判徒刑九件，案犯十七人；發(fā)還更審十五件，案犯十六人。施政方針關(guān)于“保護(hù)人民的身體自由和安全”的規(guī)定，業(yè)已貫徹實(shí)行。在董必武的領(lǐng)導(dǎo)下，通過(guò)華北人民政府相關(guān)部門(mén)的共同努力，建立起了死刑程序的基本框架，從程序上防止冤假錯(cuò)案的發(fā)生，也貫徹了“寬嚴(yán)相濟(jì)”“少殺、慎殺”的刑事政策。

　　董必武不僅在華北人民政府時(shí)期堅(jiān)持慎用死刑、少殺慎殺，在蘇區(qū)，或是在新中國(guó)成立后，同樣如此。但在“文革”期間以及“文革”以后，到20世紀(jì)80年代初期，我國(guó)一度曾側(cè)重死刑的懲罰、打擊犯罪功能，實(shí)行“嚴(yán)打”“依法從重、從快”的刑事政策，將“殺人、強(qiáng)奸、搶劫、爆炸以及其他嚴(yán)重危害公共安全和社會(huì)治安判處死刑的案件”的死刑核準(zhǔn)權(quán)下放至省、自治區(qū)、直轄市的高級(jí)人民法院行使，導(dǎo)致刑事二審程序與死刑復(fù)核程序合二為一。這樣，難免會(huì)出現(xiàn)冤假錯(cuò)案，其教訓(xùn)是深刻的。2006年10月31日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)人民法院組織法>的決定》，從2007年1月1日起，最高人民法院收回死刑復(fù)核權(quán)，回歸毛澤東、董必武等老一輩革命家制定的“寬嚴(yán)相濟(jì)”“少殺、慎殺”的刑事政策，切實(shí)保障人權(quán)。

　　（二）倡導(dǎo)調(diào)解，促進(jìn)群眾團(tuán)結(jié)

　　古人云：法與時(shí)轉(zhuǎn)則治。華北人民政府在總結(jié)華北解放區(qū)的調(diào)解經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，根據(jù)新形勢(shì)，制定了《關(guān)于調(diào)解民間糾紛的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），為調(diào)解民間糾紛提供了政策法律依據(jù)?！稕Q定》認(rèn)為，調(diào)解是人民的民主生活之一部分，教育的意義很大。《決定》規(guī)定了調(diào)解的組織，包括民間調(diào)解、政府調(diào)解和司法調(diào)解。政府調(diào)解要求村、區(qū)政府設(shè)立相應(yīng)的調(diào)解委員會(huì)。這在之前的《華北區(qū)村縣人民政權(quán)組織條例（草案）》也作了相關(guān)的規(guī)定：“村政府、區(qū)公所為調(diào)解民間糾紛，得設(shè)立調(diào)解委員會(huì)。”司法調(diào)解又規(guī)定了三種調(diào)解方式：一是法庭調(diào)解，在法庭上勸導(dǎo)雙方和解息訟；二是指定雙方所信任的人在庭外調(diào)解；三是審判員到有關(guān)地點(diǎn)，召集當(dāng)?shù)厝罕姡蠹以u(píng)理，借以找出雙方都能接受的和解辦法，是調(diào)解也是審判。此種庭外調(diào)解和評(píng)理調(diào)解，無(wú)不體現(xiàn)了以人為本的服務(wù)品質(zhì)。

　　《決定》對(duì)調(diào)解的范圍等作了規(guī)定，主要包括民事案件及輕微刑事案件，但也都有例外。民事案件違反法律之強(qiáng)制規(guī)定（強(qiáng)制規(guī)定：如法令禁止買(mǎi)賣(mài)婚姻、禁止早婚、禁止超過(guò)規(guī)定的租金或利息等），刑事案件損害國(guó)家社會(huì)公共治安及損害個(gè)人權(quán)益較重者，都不得進(jìn)行調(diào)解。調(diào)解不能無(wú)原則的“和稀泥”，也不應(yīng)強(qiáng)人服從，其有堅(jiān)持不服者，應(yīng)即依法進(jìn)行審判?！稕Q定》希望各級(jí)政府在研究執(zhí)行，進(jìn)行收集調(diào)解的好壞例子，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)創(chuàng)造新的方法。《決定》的實(shí)施，對(duì)促進(jìn)人民團(tuán)結(jié)，維護(hù)社會(huì)秩序，支持人民解放戰(zhàn)爭(zhēng)、奪取全國(guó)勝利起到了重要的作用。

　　能用調(diào)解的方式處理，說(shuō)明這是人民的內(nèi)部矛盾，我們應(yīng)當(dāng)從加強(qiáng)團(tuán)結(jié)、有利生產(chǎn)的目的出發(fā)，多用調(diào)解，善于用調(diào)解的辦法解決糾紛，只有對(duì)那些必須經(jīng)過(guò)訴訟和審判來(lái)解決的，才依法判決。人民法院曾冷落過(guò)用調(diào)解的方法解決民事案件和輕微的刑事案件，而事實(shí)上，通過(guò)調(diào)解的方法進(jìn)行結(jié)案，不僅有利于糾紛的解決，減少群眾的訟累，也有利于加強(qiáng)干部同群眾的聯(lián)系，促進(jìn)群眾相互間的團(tuán)結(jié)。

　　雖然領(lǐng)導(dǎo)華北人民政府僅僅13個(gè)月，但是董必武建樹(shù)甚多。無(wú)論在政權(quán)建設(shè)方面，還是法制建設(shè)方面，都有著突出貢獻(xiàn)，提出了許多獨(dú)創(chuàng)性的見(jiàn)解，在全面推進(jìn)依法治國(guó)的今天，仍具有鮮活的生命力。