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《董必武的法治人生》系列報(bào)道之四
從華北政府法治“走向”共和國

時(shí)間:2021-06-29   來源:民主與法制周刊  責(zé)任編輯:敖婷婷

  1948年9月20日,董必武當(dāng)選華北人民政府主席。自此,他有了實(shí)施法治夢想的真正舞臺。

  在此期間,他主持召開的華北臨時(shí)人民代表大會成為全國人民代表大會的前奏和雛形;他“有法可依”的法治理念,對中共八大提出“依法辦事是進(jìn)一步加強(qiáng)法制的中心環(huán)節(jié)”“有法可依”“有法必依”有直接影響;他率先實(shí)施的“寬嚴(yán)相濟(jì)”“少殺、慎殺”的刑事政策沿用至今……

  我們完全有理由這樣說,董必武領(lǐng)導(dǎo)的華北人民政府的法治建設(shè),是他實(shí)施法治夢想的真正開始,也是新中國法治建設(shè)的雛形。

  

  制定選舉法規(guī),充分發(fā)揚(yáng)民主

  從1947年8月7日開始,中國人民解放軍實(shí)現(xiàn)了全國性的戰(zhàn)略大進(jìn)攻。1948年4月30日,中共中央發(fā)布“五一”勞動(dòng)節(jié)口號,響亮地提出:“為了打倒蔣介石,建立新中國而奮斗”,得到了全國各民主黨派的熱烈響應(yīng)。同時(shí),毛澤東提出“軍隊(duì)向前進(jìn),生產(chǎn)長一寸,加強(qiáng)紀(jì)律性,革命無不勝”號召。當(dāng)時(shí),晉察冀與晉冀魯豫的地域已連成一片,兩區(qū)合并,在軍事、政治、經(jīng)濟(jì)、文化各方面合作的條件都已具備。于是,5月9日,中共中央和毛澤東決定晉察冀、晉冀魯豫兩大解放區(qū)合并為華北解放區(qū),兩邊區(qū)政府合并為華北聯(lián)合行政委員會,由董必武擔(dān)任主席。中共中央交給華北人民政府的任務(wù)是:建設(shè)好華北解放區(qū),使華北解放區(qū)成為鞏固的根據(jù)地,從人力物力上大力支援全國解放戰(zhàn)爭;摸索、積累政權(quán)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn),為全國解放后人民共和國的建立做好準(zhǔn)備。

  1948年8月6日,董必武被推選為華北臨時(shí)人民代表大會常務(wù)主席。7日,他主持召開華北臨時(shí)人民代表大會,在大會上致開幕詞時(shí)指出:華北臨時(shí)人民代表大會將成為全國人民代表大會的前奏和雛形,是中國民主革命歷史中劃時(shí)代的一次大會,在中國民主革命歷史上將占有光榮的篇章。

  民主革命是復(fù)雜的。董必武為了加強(qiáng)統(tǒng)戰(zhàn)工作,讓黨員轉(zhuǎn)變觀念,適應(yīng)民主政權(quán)建設(shè),專門召開華北臨時(shí)人民代表大會黨員會議,要求大家要用民主方式、民主精神,在民主生活上,對待黨外人士,必須要有傾聽反對者意見的態(tài)度、說理的態(tài)度、有組織有團(tuán)體的態(tài)度,爭取團(tuán)結(jié)黨外人士。他強(qiáng)調(diào),我們的政權(quán)是“以無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)的,以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的,包括民主、愛國人士共同組成的人民民主政權(quán)”。9月20日,在華北人民政府委員會第一次會議上,董必武被選為華北人民政府主席。

  華北人民政府成立后,董必武立即組織制定政權(quán)組織和選舉法規(guī)。在他的領(lǐng)導(dǎo)下,先后起草、制定了《華北人民政府組織大綱》《華北人民政府辦事通則》等政權(quán)組織方面的法規(guī)以及《華北人民政府委員會委員選舉辦法》《華北區(qū)村縣人民代表會議代表選舉條例(草案)》等選舉法規(guī)。

  為了更好地發(fā)揮人民代表大會的優(yōu)越性,董必武要求“選好人民代表大會的代表,開好人民代表大會”。他認(rèn)為,在鄉(xiāng)一級,由人民直接選舉直接撤換為最好。因?yàn)橥l(xiāng)人都較熟識,是完全可以做到的?!暗h的、省的、全國的代表大會的代表怎樣產(chǎn)生就比較復(fù)雜,大家可以議論,留待以后解決?!绷硗庖小皦蛲ㄓ谩钡倪x舉法?!拔覀兊倪x舉法,就要把不利于人民行使自己的權(quán)利的那些東西統(tǒng)統(tǒng)廢掉,……選舉法一定要簡單明了,使人民易懂易行。”只有適合廣大群眾的選舉法,人民才能選舉出他們的代表來,行使他們的民主權(quán)利?!爱?dāng)然我們還要規(guī)定,當(dāng)選代表還須向選民報(bào)告工作,這是資產(chǎn)階級沒有的?!遍_好人民代表大會,就要充分發(fā)揚(yáng)民主?!凹扔忻裰饔钟屑?,使人民真感覺到自己就是國家的主人,調(diào)動(dòng)其更大的積極性”,真正體現(xiàn)廣大人民群眾的意志。

  華北人民政府法規(guī)中的許多規(guī)定,都成為新中國中央人民政府組織規(guī)程中的范本,尤其有關(guān)選舉規(guī)定,對當(dāng)今的選舉立法,都有借鑒作用。

  今天,董必武等老一輩無產(chǎn)階級革命家設(shè)想的民主選舉方案,如《華北區(qū)村縣人民代表會議代表選舉條例(草案)》規(guī)定,要求“村、縣人民代表會議代表,由選民用普遍、平等、直接、無記名秘密投票法選舉之”;“各候選人在不妨害選舉秩序下,均得提出競選綱領(lǐng)及主張”;當(dāng)選代表向選民報(bào)告工作等具體措施變得可行,人民代表大會制度的優(yōu)勢也必將得到更大的發(fā)揮。

  

  領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè),傳播法治理念

  董必武一生崇尚法治,依法辦事是他的法治信條。在他擔(dān)任華北人民政府主席期間,他踐行依法施政。

  在華北人民政府成立時(shí),董必武指出:華北人民政府是“由游擊式過渡到正規(guī)式的政府”。他強(qiáng)調(diào):“正規(guī)的政府,首先要建立一套正規(guī)的制度和辦法。”“正規(guī)的政府辦事就要講一定的形式。不講形式,光講良心和記憶,會把事情辦壞的?!薄拔覀兪侨嗣襁x舉出來的,我們要向人民負(fù)責(zé),人民要求我們辦事要有制度、有紀(jì)律,無制度、無紀(jì)律一定辦不好事情。政府規(guī)定的制度一定要遵守,不遵守就是違犯紀(jì)律?!薄敖⑿碌恼?quán),自然要?jiǎng)?chuàng)建法律、法令、規(guī)章、制度。我們把舊的打碎了,一定要建立新的。否則就是無政府主義。如果沒有法律、法令、規(guī)章、制度,那新的秩序怎樣維持呢?因此新的建立后,就要求按照新的法律規(guī)章制度辦事。這樣新的法令、規(guī)章、制度,就要大家根據(jù)無產(chǎn)階級和廣大勞動(dòng)人民的意志和利益來擬定。”

  為了強(qiáng)調(diào)法律的重要性,為了新政權(quán)能“有法可依”,他曾提過:“惡法勝于無法?!碑?dāng)然,董必武提出的“惡法”不是邪惡的法律,而是不科學(xué)或有毛病的法律。他解釋說:“惡法”是指我們初創(chuàng),一時(shí)還不完備的法?!拔覀兊姆m然一時(shí)還不可能盡善盡美,但總比無法要好?!?/span>

  在華北人民政府成立半年之時(shí),他用馬克思主義的法律觀闡述法律的本質(zhì),致力廢除舊的法律體系,建立新的完整的法律體系。他認(rèn)為,法律是社會生產(chǎn)關(guān)系在立法上的表現(xiàn)形式,通過國家權(quán)力而實(shí)現(xiàn)其強(qiáng)制力,是階級斗爭的形式及工具,而所有舊的封建地主官僚資產(chǎn)階級的法律,諸如六法全書之類,都是蒙蔽階級壓迫的實(shí)質(zhì),根本是反動(dòng)的,所以必須以無產(chǎn)階級的正確的法律觀,總結(jié)人民革命多年來的政治措施及對每一問題的處理方法,而后草擬新的法律條文,這樣才能符合人民的意志。因此,廢除國民黨的六法全書及其一切反動(dòng)法律,是當(dāng)時(shí)迫切要做的工作,也是適用新法律的前提條件,更是體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)的政治立場。

  于是,華北人民政府頒布了《廢除國民黨的六法全書及其一切反動(dòng)法律的訓(xùn)令》,要求“各級人民政府的司法審判,不得再援引其條文”。揭露國民黨的法律的本質(zhì),“是為了保護(hù)封建地主、買辦、官僚資產(chǎn)階級的統(tǒng)治與鎮(zhèn)壓廣大人民的反抗”,“是廣大勞動(dòng)人民的枷鎖”,“和世界各國資產(chǎn)階級一樣,為著緩和勞動(dòng)人民的反抗,不能不假裝公正,掩蔽其階級專政的實(shí)質(zhì)”。要求各級人民政府特別是司法工作者,“用革命精神來學(xué)習(xí)馬列主義、毛澤東思想的國家觀、法律觀,學(xué)習(xí)新民主主義的政策、綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議,來搜集與研究人民自己的統(tǒng)治經(jīng)驗(yàn),制作出新的較完備的法律來。”

  之后,董必武不斷發(fā)出建設(shè)“新法律”之聲。在1949年6月26日出席中國新法學(xué)研究會發(fā)起人大會上,他指出:“目前我們雖無完備的法典,但解放區(qū)已有很多單行條例、綱領(lǐng)、命令、法律大綱、決議等提供我們學(xué)習(xí)?!毕M按蠹覍W(xué)習(xí)馬列主義與毛澤東思想的社會觀與法律觀,共同努力,建設(shè)新法律完整體系”。

  在1949年10月15日的《華北人民政府一年來工作報(bào)告》中,他肯定了一年來華北人民政府在宣傳新法學(xué)思想、組織新法學(xué)研究會、舉辦新法學(xué)研究院和政法大學(xué)、培養(yǎng)新法學(xué)干部等,為新民主主義的法制工作與司法工作所取得的成績?!巴瑫r(shí),正在計(jì)劃,‘根據(jù)新民主主義的各種政策、綱領(lǐng)、法律、條例、命令、決議等加以系統(tǒng)的整理,及時(shí)起草各種統(tǒng)一的法律。如民事刑事法律等’。以應(yīng)急需?!痹俅沃赋觯骸敖窈?,要以馬列主義的法律觀的普遍真理,與人民司法的具體實(shí)踐相結(jié)合,以建設(shè)新的法律,這是唯一正確的方針?!?/span>

  董必武內(nèi)心一直希望在廢除國民黨反動(dòng)統(tǒng)治的一切法律以后,“創(chuàng)立人民的法典,建立與健全新民主主義的司法制度”。由于當(dāng)時(shí)的歷史背景,他的宏愿沒有真正得到實(shí)現(xiàn),但他的“有法可依”的法治理念,對1956年中共八大提出“依法辦事是進(jìn)一步加強(qiáng)法制的中心環(huán)節(jié)”“有法可依”“有法必依”有直接影響。董必武的這一法治思想,深遠(yuǎn)地影響著我國法治的發(fā)展和進(jìn)步,是“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的社會主義法制原則的源泉,在新中國法制建設(shè)史上具有里程碑式的意義。

  

  堅(jiān)持以人為本,弘揚(yáng)法治精神

  在廢除國民黨的六法全書及其一切反動(dòng)法律以后,董必武疾呼建立新的法律體系。董必武領(lǐng)導(dǎo)的華北人民政府委員會及其相關(guān)部門,在存續(xù)的十三個(gè)月里,先后制定、頒布了兩百多項(xiàng)法令、訓(xùn)令、條例、規(guī)章、通則、細(xì)則等,涵蓋了建政、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、公安司法、民政、金融、財(cái)政稅務(wù)、教育科技、文化衛(wèi)生等諸方面內(nèi)容。這些法規(guī)在現(xiàn)在看來,雖然存在著一定的不足,但“治與世宜則有功”。其中,充分體現(xiàn)了為百姓著想、扶危濟(jì)困等以人為本的法治精神。

  (一)嚴(yán)格死刑復(fù)核,尊重和保障人權(quán)

  華北人民政府時(shí)期,全國仍處在戰(zhàn)爭狀態(tài),就在華北解放區(qū),也有少數(shù)接敵區(qū),戰(zhàn)爭依然存在。對待死刑的政策,《華北人民政府施政方針》作了明確的規(guī)定:“保障人民的合法的民主自由權(quán)利?!刑幩佬痰膱?zhí)行,除邊沿區(qū)、游擊區(qū)應(yīng)由行政公署核準(zhǔn)外,鞏固地區(qū)一律須經(jīng)華北人民政府核準(zhǔn)?!彪m然邊沿區(qū)和游擊區(qū)判處死刑由行政公署核準(zhǔn),但需報(bào)華北人民政府批準(zhǔn)。1948年9月27日,太行行署認(rèn)為游擊區(qū)判處死刑案件若經(jīng)華北人民政府批準(zhǔn),案件資料來往至少要一個(gè)月,會喪失時(shí)機(jī),有損“擴(kuò)大我方政治影響,爭取廣大群眾”。華北人民政府于10月5日,同意他們的建議,但要求“由行署批準(zhǔn)之死刑案件,須同犯罪事實(shí)及判決理由,呈報(bào)本府備查。至于一般不含政治性質(zhì)之普通刑事案犯罪當(dāng)處死者,則仍應(yīng)依照正常司法手續(xù)呈報(bào)本府批準(zhǔn)后執(zhí)行”。

  僅過十多天,10月23日,華北人民政府就發(fā)布了《關(guān)于死刑案件須報(bào)華北人民法院審核并經(jīng)主席批準(zhǔn)的通令》,指出人民法院辦案中存在的種種程序問題,要求“我們司法工作者應(yīng)該改變過去的作風(fēng),請求司法手續(xù)。尤其是死刑案件,辦理更應(yīng)慎重”。進(jìn)一步要求“被告人聲明不上訴,或超過上訴期間未提起上訴時(shí),該司法機(jī)關(guān)即備文檢同該案卷判,呈送華北人民法院審核,并經(jīng)主席核準(zhǔn)才得執(zhí)行”。11月22日,華北人民政府發(fā)布指令,答復(fù)邊沿區(qū)、游擊區(qū):判處死刑亦應(yīng)執(zhí)行宣判及送達(dá)證書等手續(xù),并告以上訴期限和上訴機(jī)關(guān),被告人如有不服,應(yīng)即允許其上訴。這是民主政府尊重人民民主權(quán)利、貫徹民主精神的具體表現(xiàn)。?

  華北人民政府成立半年后,董必武于1949年2月22日作了《關(guān)于華北人民政府成立以來的工作概況報(bào)告》,對死刑的處理作了總結(jié),他說:“關(guān)于過去在土地改革斗爭中曾經(jīng)發(fā)生過的某些亂捕亂殺現(xiàn)象早已徹底克服了,為了慎重死刑,去年十月又重申死刑的復(fù)核與宣判制度,建立請示報(bào)告制度,各地區(qū)為此亦均召開了司法會議,嚴(yán)格整飭。截至去年底止,統(tǒng)計(jì)三個(gè)月來全區(qū)經(jīng)本府法院核準(zhǔn)執(zhí)行死刑的案件共計(jì)二十七件?!?月23日,華北人民政府頒布《為確定刑事復(fù)核制度的通令》,再次重申了被告人的權(quán)利,以及須經(jīng)華北人民政府復(fù)核,報(bào)華北人民政府主席批準(zhǔn),判決方能生效。

  同年10月15日,董必武在《華北人民政府一年來工作報(bào)告》中指出:一年來華北人民政府根據(jù)施政方針,獲得了成績,并積累了經(jīng)驗(yàn)。司法制度已大體建立,如建立統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度,正確執(zhí)行宣判送達(dá)與上訴制度,審判重證據(jù)不重口供,坦白書只作參考,嚴(yán)禁刑訊等。特別是亂捕亂殺現(xiàn)象,去春即已糾正,已不存在;本府成立后已完全作到了全區(qū)死刑復(fù)核制度,特別慎重。如自去年十月初至今年六月底共復(fù)核死刑案一百三十八起,案犯一百六十二人,最后核準(zhǔn)死刑者一百一十四件,案犯一百二十九人;改判徒刑九件,案犯十七人;發(fā)還更審十五件,案犯十六人。施政方針關(guān)于“保護(hù)人民的身體自由和安全”的規(guī)定,業(yè)已貫徹實(shí)行。在董必武的領(lǐng)導(dǎo)下,通過華北人民政府相關(guān)部門的共同努力,建立起了死刑程序的基本框架,從程序上防止冤假錯(cuò)案的發(fā)生,也貫徹了“寬嚴(yán)相濟(jì)”“少殺、慎殺”的刑事政策。

  董必武不僅在華北人民政府時(shí)期堅(jiān)持慎用死刑、少殺慎殺,在蘇區(qū),或是在新中國成立后,同樣如此。但在“文革”期間以及“文革”以后,到20世紀(jì)80年代初期,我國一度曾側(cè)重死刑的懲罰、打擊犯罪功能,實(shí)行“嚴(yán)打”“依法從重、從快”的刑事政策,將“殺人、強(qiáng)奸、搶劫、爆炸以及其他嚴(yán)重危害公共安全和社會治安判處死刑的案件”的死刑核準(zhǔn)權(quán)下放至省、自治區(qū)、直轄市的高級人民法院行使,導(dǎo)致刑事二審程序與死刑復(fù)核程序合二為一。這樣,難免會出現(xiàn)冤假錯(cuò)案,其教訓(xùn)是深刻的。2006年10月31日,全國人大常委會通過了《關(guān)于修改<中華人民共和國人民法院組織法>的決定》,從2007年1月1日起,最高人民法院收回死刑復(fù)核權(quán),回歸毛澤東、董必武等老一輩革命家制定的“寬嚴(yán)相濟(jì)”“少殺、慎殺”的刑事政策,切實(shí)保障人權(quán)。

  (二)倡導(dǎo)調(diào)解,促進(jìn)群眾團(tuán)結(jié)

  古人云:法與時(shí)轉(zhuǎn)則治。華北人民政府在總結(jié)華北解放區(qū)的調(diào)解經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,根據(jù)新形勢,制定了《關(guān)于調(diào)解民間糾紛的決定》(以下簡稱《決定》),為調(diào)解民間糾紛提供了政策法律依據(jù)?!稕Q定》認(rèn)為,調(diào)解是人民的民主生活之一部分,教育的意義很大?!稕Q定》規(guī)定了調(diào)解的組織,包括民間調(diào)解、政府調(diào)解和司法調(diào)解。政府調(diào)解要求村、區(qū)政府設(shè)立相應(yīng)的調(diào)解委員會。這在之前的《華北區(qū)村縣人民政權(quán)組織條例(草案)》也作了相關(guān)的規(guī)定:“村政府、區(qū)公所為調(diào)解民間糾紛,得設(shè)立調(diào)解委員會。”司法調(diào)解又規(guī)定了三種調(diào)解方式:一是法庭調(diào)解,在法庭上勸導(dǎo)雙方和解息訟;二是指定雙方所信任的人在庭外調(diào)解;三是審判員到有關(guān)地點(diǎn),召集當(dāng)?shù)厝罕姡蠹以u理,借以找出雙方都能接受的和解辦法,是調(diào)解也是審判。此種庭外調(diào)解和評理調(diào)解,無不體現(xiàn)了以人為本的服務(wù)品質(zhì)。

  《決定》對調(diào)解的范圍等作了規(guī)定,主要包括民事案件及輕微刑事案件,但也都有例外。民事案件違反法律之強(qiáng)制規(guī)定(強(qiáng)制規(guī)定:如法令禁止買賣婚姻、禁止早婚、禁止超過規(guī)定的租金或利息等),刑事案件損害國家社會公共治安及損害個(gè)人權(quán)益較重者,都不得進(jìn)行調(diào)解。調(diào)解不能無原則的“和稀泥”,也不應(yīng)強(qiáng)人服從,其有堅(jiān)持不服者,應(yīng)即依法進(jìn)行審判?!稕Q定》希望各級政府在研究執(zhí)行,進(jìn)行收集調(diào)解的好壞例子,總結(jié)經(jīng)驗(yàn)創(chuàng)造新的方法。《決定》的實(shí)施,對促進(jìn)人民團(tuán)結(jié),維護(hù)社會秩序,支持人民解放戰(zhàn)爭、奪取全國勝利起到了重要的作用。

  能用調(diào)解的方式處理,說明這是人民的內(nèi)部矛盾,我們應(yīng)當(dāng)從加強(qiáng)團(tuán)結(jié)、有利生產(chǎn)的目的出發(fā),多用調(diào)解,善于用調(diào)解的辦法解決糾紛,只有對那些必須經(jīng)過訴訟和審判來解決的,才依法判決。人民法院曾冷落過用調(diào)解的方法解決民事案件和輕微的刑事案件,而事實(shí)上,通過調(diào)解的方法進(jìn)行結(jié)案,不僅有利于糾紛的解決,減少群眾的訟累,也有利于加強(qiáng)干部同群眾的聯(lián)系,促進(jìn)群眾相互間的團(tuán)結(jié)。

  雖然領(lǐng)導(dǎo)華北人民政府僅僅13個(gè)月,但是董必武建樹甚多。無論在政權(quán)建設(shè)方面,還是法制建設(shè)方面,都有著突出貢獻(xiàn),提出了許多獨(dú)創(chuàng)性的見解,在全面推進(jìn)依法治國的今天,仍具有鮮活的生命力。


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