《民法典》即將實施，《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》已修訂實施。為貫徹落實以上新規(guī)，《貴州省土地管理條例》的修訂已迫在眉睫。2020年12月6日，由貴州省法學(xué)會指導(dǎo)，省法學(xué)會礦產(chǎn)資源法學(xué)研究會、國際法學(xué)研究會、貴州省土地學(xué)會、貴州省企聯(lián)法律服務(wù)中心主辦，貴州貴達律師事務(wù)所承辦，中國知網(wǎng)、袋鼠礦業(yè)俱樂部協(xié)辦的“第二屆國際自然資源法治論壇暨貴州省法學(xué)會礦產(chǎn)資源/國際法學(xué)研究會年會”在貴陽國際生態(tài)會議中心舉辦，論壇主題是“加強新時代土地制度研究 促進土地保護和合理開發(fā)利用”。近200名與會專家、學(xué)者交流研討研究成果，達成很多共識。

　　一、耕地、林地保護

　　（一）以稅法與環(huán)境法的協(xié)同規(guī)制為中心

　　稅法將環(huán)境利益關(guān)系簡化為征納關(guān)系，傳統(tǒng)量能課稅原則需受環(huán)境責(zé)任原則調(diào)整，但仍約束資源保護工具設(shè)計適用的邊界。稅法和環(huán)境法制度共同作用于耕地保護需識別資源特質(zhì)、確認(rèn)各自功能、明確制度分工。應(yīng)確保耕地用途管制主導(dǎo)功能規(guī)范化運行，協(xié)調(diào)耕地占用稅與其他土地稅費以避免耕地占用稅“掛一漏萬”。具體稅制設(shè)計應(yīng)嵌入生態(tài)要素、稅收支出聯(lián)動生態(tài)補償，使各項制度形成“合力”。

　　（二）以土地發(fā)展權(quán)的視角

　　耕地保護制度設(shè)計中利益失衡導(dǎo)致以行政管制控制耕地數(shù)量的制度雖然取得一定成效，但也面臨公平與效率的矛盾。運用土地發(fā)展權(quán)概念不僅可以解釋該制度的實質(zhì)，還能為解決問題尋求法律基礎(chǔ)，即必須承認(rèn)和保護耕地發(fā)展權(quán)，并借鑒域外土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度提出采用市場化模式保護發(fā)展權(quán)的制度構(gòu)想。

　　（三）以三權(quán)分置制度的視角

　　城市擴充和工業(yè)化推進使耕地面積縮小。即便及時彌補，但其質(zhì)量無法保證，且農(nóng)民不再滿足于傳統(tǒng)勞作獲取的微薄收益，呈現(xiàn)向荒廢耕地或過度利用耕地極端靠攏趨勢，二者共同導(dǎo)致了耕地質(zhì)量嚴(yán)重下滑。三權(quán)分置制度并未明確經(jīng)營權(quán)人耕地保護的應(yīng)盡義務(wù)，政府應(yīng)結(jié)合社會各界力量開展耕地保護的預(yù)防、檢測和問責(zé)工作。

　　（四）非法占用林地刑事治理情況分析

　　治理非法占用林地要加強行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，充分發(fā)揮刑事治理的引導(dǎo)、強制、修復(fù)功能。刑事治理作為治理非法占用林地的最后一道防線，不僅要強化底線思維，還要尊重歷史和政策規(guī)定，考慮自然資源保護和開發(fā)的平衡及其經(jīng)濟社會效益與民事、行政等各種治理手段相呼應(yīng)。

　　二、土地征收、征用補償

　　（一）土地征收制度下的公共利益界定

　　《土地管理法》部分概念定義不明、兜底性條款范圍界限不清、程序缺乏透明度。應(yīng)從公共利益基礎(chǔ)性理論出發(fā)，結(jié)合土地征收制度下立法和現(xiàn)實問題，借鑒公共利益界定的理論，嘗試建立四階段界定制度，舉例式、概括式及排除式立法，司法審查堅持協(xié)調(diào)原則的途徑，完善公共利益界定。

　　（二）農(nóng)村集體土地征收中公私利益的沖突與平衡

　　城鎮(zhèn)化進程推進對建設(shè)用地需求擴張，大量土地被征收，產(chǎn)生征地沖突。《土地管理法》首次明確公共利益概念、規(guī)范征地制度程序、明確土地征收基本原則等。如何在平衡各方利益的同時又保證土地利用效率最大化是征地工作實施的關(guān)鍵。因此，規(guī)范征地程序，建立合理補償標(biāo)準(zhǔn)是平衡公私利益最重要的法治保障。

　　（三）農(nóng)村集體土地征收中農(nóng)民權(quán)益的保障

　　2020年實施的《土地管理法》第45條對土地征收符合公共利益的情形予以明確界定，第48條確立了土地征收應(yīng)堅持公平、合理補償原則，但土地征收制度在農(nóng)民權(quán)益保障方面仍存不足。主要表現(xiàn)為公共利益界定不合理、征收補償標(biāo)準(zhǔn)過低與范圍過窄以及安置方式單一等。因此，迫切需要對農(nóng)村集體土地征收中存在的問題予以完善，以保障農(nóng)民合法的土地權(quán)益。

　　三、土地空間規(guī)劃、農(nóng)村土地承包、三權(quán)分置

　　（一）農(nóng)村“三變”改革中的法律問題

　　“三變”改革旨在回應(yīng)農(nóng)村經(jīng)營體制、脫貧攻堅和農(nóng)民增收等方面面臨的現(xiàn)實難題。六盤水市在全國最先進行“三變”改革，探索出一條農(nóng)地流轉(zhuǎn)新模式，其成功的實踐經(jīng)驗為其他地區(qū)提供了有益參考?！叭儭备母镆尩褪杖胝呙撠氈赂?，資產(chǎn)增值，且不應(yīng)局限于農(nóng)村扶貧，還應(yīng)考慮其對收入分配格局產(chǎn)生的影響。

　　（二）民法典下農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)資產(chǎn)證券化

　　資產(chǎn)證券化的基礎(chǔ)資產(chǎn)的性質(zhì)、證券化的流程和法律關(guān)系需以法律形式加以明確。然而，現(xiàn)行的法律體系中有關(guān)土地證券化的相關(guān)規(guī)定有所缺失，應(yīng)先考慮制定具有一定約束力的暫行條例和管理辦法，將農(nóng)地證券納入《證券法》管理范疇，進一步明確證券化基礎(chǔ)資產(chǎn)的涵蓋范圍，完善《信托法》《商業(yè)銀行法》的相關(guān)規(guī)定，加快推進專門的資產(chǎn)證券化立法，逐步完善相關(guān)法律體系。

　　（三）農(nóng)村宅基地有償退出的問題與對策

　　農(nóng)村宅基地利用中土地資源浪費嚴(yán)重，建立和完善農(nóng)村宅基地有償退出機制，不但能增加農(nóng)民的收入，還能提高土地資源的利用率，盤活農(nóng)村的土地資源。但其也面臨著相關(guān)的法律法規(guī)不健全、缺乏激勵機制、相關(guān)社會保障政策機制不到位等問題。探索和建立農(nóng)村宅基地有償退出機制十分必要。

　　（四）高效利用農(nóng)村土地資源問題

　　隨著經(jīng)濟體制改革發(fā)展的形勢，有效利用農(nóng)村土地帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展成為解決農(nóng)村貧困問題的重要突破口。法律規(guī)定了集體土地使用權(quán)，土地使用權(quán)持有者依法享有對土地的占有、使用、收益以及法律規(guī)制下的處分權(quán)。拓寬農(nóng)戶對鄉(xiāng)村企業(yè)土地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)的處置范圍，加強農(nóng)戶對土地使用權(quán)能的充分利用是當(dāng)前土地改革、盤活閑置土地、振興鄉(xiāng)村的重要舉措。

　　（五）集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配法律問題

　　2019年《土地管理法》的修訂實施，從法律層面掃清集體經(jīng)營性建設(shè)性用地入市的障礙，是土地領(lǐng)域重大的制度性突破。解決集體經(jīng)營性建設(shè)用地收益分配法律問題需要實行土地確權(quán)登記，確立“初次分配看產(chǎn)權(quán)，再次分配看增值”的分配原則，建立完善的收益分配法律制度。

　　四、綜合自然資源

　　（一）刑事附帶民事公益訴訟若干問題檢視

　　學(xué)者通過對衢州市刑事附帶民事公益訴訟實踐的梳理，探討了實踐中存在的爭議和難點問題，同時根據(jù)工作需要給出完善建言，以期為檢察機關(guān)刑事附帶民事公益訴訟的開展提供可借鑒經(jīng)驗。

　　（二）合理開發(fā)利用土地促進農(nóng)村發(fā)展

　　鐵路、公路、基建的發(fā)展、城鎮(zhèn)化的擴張使大量良田、良土被占用,中央提出的十八億畝耕地紅線將很快突破。因此合理開發(fā)利用土地促進農(nóng)村發(fā)展是當(dāng)務(wù)之急。在邊遠農(nóng)村地區(qū)主要還是發(fā)展農(nóng)業(yè)或養(yǎng)殖業(yè)，最好從農(nóng)學(xué)專業(yè)選用當(dāng)?shù)卮甯刹俊?/span>

　　（三）土地污染修復(fù)法律制度

　　解決土地污染問題需從兩方面入手，一是從根源上切斷污染源，防止持續(xù)危害行為發(fā)生；二是對被污染的土地通過人為修復(fù)逐步恢復(fù)到原狀。尚無專門關(guān)于土地污染修復(fù)的立法，修復(fù)被污染土地需要明確責(zé)任承擔(dān)主體，對修復(fù)程度、方式等相關(guān)內(nèi)容均需明確。

　　（四）科學(xué)思維視角下的國土空間規(guī)劃立法工作思路

　　加強對國土空間規(guī)劃立法工作的方法性思維問題進行思路探索，有助于從理論維度科學(xué)解決“如何獲得良法”之難題。類型化思維能保持國土空間規(guī)劃立法者所塑造法律規(guī)范的確定性與開放性之有效平衡；體系化思維能幫助國土空間規(guī)劃立法者處理各級法律法規(guī)之間的連貫性和系統(tǒng)性；法權(quán)化思維能助益國土空間規(guī)劃立法者化解不同法權(quán)主體之間空間權(quán)力與權(quán)利的運行沖突。

　　（五）鋼鐵企業(yè)土地資源盤活優(yōu)化

　　鋼鐵行業(yè)相繼采取淘汰落后產(chǎn)能、化解過剩產(chǎn)能、環(huán)保搬遷等舉措以實現(xiàn)鋼鐵產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。如何處置及盤活具有重要價值的存量土地資產(chǎn)，在改革創(chuàng)新過程中發(fā)揮企業(yè)土地資產(chǎn)最大的經(jīng)濟社會效益，如何盤活生產(chǎn)廠區(qū)未充分利用的土地資產(chǎn)，并圍繞鋼鐵“生態(tài)圈”產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，創(chuàng)造更大的價值，是大型鋼鐵企業(yè)和地方政府需重點思考的課題。

　　貴州省政協(xié)原副主席武鴻麟、貴州省社會科學(xué)院黨委書記吳大華、貴州省法學(xué)會專職副會長兼秘書長徐文山、貴州省高級人民法院審判委員會原專職委員張德昌等與會專家學(xué)者一致認(rèn)為，舉辦論壇是發(fā)揮法學(xué)法律專家學(xué)者服務(wù)黨委政府工作大局、服務(wù)地方立法執(zhí)法司法實踐的重要舉措。論壇組委會表示，將共同努力推動自然資源法治研究再上新臺階，為貴州自然資源立法、司法、執(zhí)法和守法提供有益參考。

　?。ㄙF州省法學(xué)會供稿）