第一單元 社會(huì)矛盾化解

　　第1單元主持人 龍宗智 四川大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師

　　【龍宗智】下面進(jìn)入第一單元——“社會(huì)矛盾化解”。首先，有請中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師張志銘發(fā)言。

　　單元主旨發(fā)言人 張志銘 中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師

　　【張志銘】各位法律同行早上好，非常感謝這次論壇組織者的邀請，讓我有這樣一個(gè)難得的機(jī)會(huì)到這里來跟大家交流，向大家學(xué)習(xí)。也非常榮幸能擔(dān)任第一階段的主旨發(fā)言。我們這一階段研討的主題是社會(huì)矛盾化解，報(bào)告的論文主要是四篇，涉及到群體性事件通過團(tuán)體訴訟的方式或者極端訴訟的方式加以解決這樣的主題，涉及到涉訴信訪、涉檢信訪，以及人民調(diào)解等諸多方面。每篇文章都包含了真知灼見。從內(nèi)容上看，四篇論文都集中關(guān)注的社會(huì)矛盾化解機(jī)制的問題，選擇的都是從社會(huì)矛盾沖突的集中表現(xiàn)，從涉訴、涉法信訪的角度進(jìn)行論述，這些文章對中國城市化和市場化過程中諸多的社會(huì)矛盾的典型形態(tài)進(jìn)行了刻劃，比如涉及到土地征用、房屋拆遷、企業(yè)改制、環(huán)境污染等等這些關(guān)系民生的問題，我也分享各位文章作者的觀點(diǎn)。

　　下面我就順著各位作者的思路，也圍繞著今天的主題就社會(huì)矛盾化解的含義，以及如何化解社會(huì)矛盾，談一點(diǎn)自己不成熟的看法。

　　首先，社會(huì)矛盾化解，我們要問一個(gè)問題，到底什么是社會(huì)矛盾化解?在這里我覺得有兩個(gè)概念似乎要做一點(diǎn)辨析，就是社會(huì)矛盾和社會(huì)矛盾沖突，我覺得這是兩個(gè)概念。大家知道，讀過毛澤東的《矛盾論》都知道，任何事物都是矛盾的統(tǒng)一體，包括我們的社會(huì)，也一個(gè)矛盾的統(tǒng)一體，沒有矛盾就沒有事物，沒有矛盾也沒有社會(huì)，社會(huì)矛盾是無處不在的，所以社會(huì)矛盾的存在是一個(gè)正常現(xiàn)象。我們幾十年的改革開放，促成了中國社會(huì)利益的生成和深化，也帶來了社會(huì)發(fā)展的活力和動(dòng)力，導(dǎo)致了中國快速的發(fā)展。所以，在這個(gè)意義上講，在這樣的時(shí)期，矛盾的存在或者社會(huì)矛盾的存在是一種正常現(xiàn)象。社會(huì)矛盾，無需化解也無法化解，但是我們要化解的是社會(huì)矛盾的沖突，也就是社會(huì)矛盾當(dāng)它以一種沖突的形式表現(xiàn)出來的時(shí)候，我們需要去化解。這是第一點(diǎn)，到底什么叫化解社會(huì)矛盾。準(zhǔn)確的表述，我的理解是化解社會(huì)矛盾沖突，也就是當(dāng)諸多的由于利益分化導(dǎo)致的矛盾，以一種沖突的形態(tài)表現(xiàn)出來的時(shí)候，應(yīng)該引起我們的注意，應(yīng)該做出化解和解決的努力。這是第一點(diǎn)。

　　第二，如何化解社會(huì)矛盾?我想就如何化解社會(huì)矛盾方面，從宏觀的制度架構(gòu)上或者糾紛解決機(jī)制的思路上講，無非涉及到兩個(gè)方面，一個(gè)是社會(huì)矛盾沖突的事先防范和事后救濟(jì)的問題，無非就是這兩個(gè)環(huán)節(jié)。思考這個(gè)問題，我們要看到事前防范和事后救濟(jì)是互為關(guān)聯(lián)的。社會(huì)矛盾沖突事后解決的結(jié)果經(jīng)常對事前防范會(huì)產(chǎn)生一種指引作用。剛才蘇力教授也講到這樣一個(gè)問題。諸多的信訪，如果說只要我鬧，大鬧大得，小鬧小得，不鬧不得，如果是這樣一個(gè)結(jié)果，它會(huì)反過來對糾紛的狀態(tài)產(chǎn)生一種反向指引。我不想做很深入的評(píng)論，事前防范和事后救濟(jì)是互為關(guān)聯(lián)的，可能我們比較多的注意到事前或者比較多的注意事后，但是沒有把這兩個(gè)方面聯(lián)系起來。當(dāng)然，事前防范涉及到很復(fù)雜的問題，對這個(gè)問題，我們可以從利益的角度來做一些分析。社會(huì)矛盾化解，或者叫社會(huì)矛盾沖突，無非是一種利益沖突，但是在這里我覺得我們又需要思考一對概念，就是利益沖突和權(quán)利沖突，我想反思我們已有的對社會(huì)矛盾化解的一些觀念和實(shí)踐，我們應(yīng)該看到，我們主要是在利益沖突上做文章，把社會(huì)矛盾沖突理解為是一種利益沖突，把這種沖突的化解理解為是一種利益沖突的解決。但是我們都知道，利益有正當(dāng)不正當(dāng)之分，我們所有人都有自己的利益，但是我們這個(gè)利益既有正當(dāng)性，從而得到社會(huì)認(rèn)同，得到制度認(rèn)可，為什么從我們統(tǒng)計(jì)資料來看，比如說文化程度比較低的，初中以下的小學(xué)畢業(yè)，像上海有一個(gè)統(tǒng)計(jì)，文化程度比較低的，經(jīng)常構(gòu)成了上訪的主體，我覺得這有一個(gè)問題，這就是他對自己利益的正當(dāng)性，可能對自己的利益有感覺，但是對自己利益的正當(dāng)性可能缺乏一種認(rèn)識(shí)。所以，只是看到了自己的好處，他沒有看到這樣一種好處在社會(huì)中是不是應(yīng)該得到社會(huì)承認(rèn)，得到制度上的保護(hù)。

　　所以，我們之前關(guān)于涉訴信訪的解決也好，關(guān)于社會(huì)矛盾沖突的化解也好，我們似乎也自覺不自覺地主要立足于利益來做文章，這就造成了一些誤區(qū)。從法律和制度的角度講，我覺得沖突的解決都是基于權(quán)利來做文章的，從學(xué)理的角度講，就是對不同的利益要進(jìn)行一種正當(dāng)性的過濾，如果一個(gè)社會(huì)在這方面沒有這樣的機(jī)制，我覺得我們在治理方面、在社會(huì)矛盾化解方面會(huì)出現(xiàn)種種亂象。從權(quán)利和利益正當(dāng)性的角度上來看問題，我們就會(huì)很自然地想起中國古人關(guān)于法律功能的一個(gè)非常簡約的表達(dá)，上午張軍院長也講到了這個(gè)詞，叫“定紛止?fàn)帯?，這個(gè)“紛”可以是“糾紛”的“紛”，也可以讀為“民憤”的“憤”。所以，中國社會(huì)，既然我們已經(jīng)不可避免地面臨這樣一種轉(zhuǎn)型，在這個(gè)轉(zhuǎn)型過程中，利益的生成和利益沖突是不可避免的。在這樣一種大的背景下，我們將利益訴求予以正當(dāng)化處理，也就是在正當(dāng)性上將各種不同主體不同的利益訴求進(jìn)行正當(dāng)化的清理，就成為一個(gè)非常關(guān)鍵的問題，將這樣一種利益訴求在正當(dāng)化清理的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)化為一種權(quán)利表達(dá)和權(quán)利訴求，我覺得就是我們每個(gè)從事制度建設(shè)、從事法律思考的人應(yīng)有的責(zé)任。所以，我的看法是，只有定民憤才能止?fàn)幎?，我覺得這是從方法的角度上、從思路的角度上應(yīng)該明確的一個(gè)問題。

　　我的結(jié)論是，要堅(jiān)持權(quán)利立場的思考和解決問題的方案，化解社會(huì)矛盾沖突，我想無論是事前防范還是事后解決，都應(yīng)該堅(jiān)持法治立場，因?yàn)橹袊鐣?huì)已經(jīng)選擇了法治，所以我們相信法治，堅(jiān)守法治，是我們在社會(huì)矛盾化解問題上的不二選擇。謝謝大家!

　　【龍宗智】感謝張志銘教授的主旨發(fā)言。下面有請?zhí)K州大學(xué)法學(xué)院章志遠(yuǎn)教授作報(bào)告。

　　章志遠(yuǎn) 蘇州大學(xué)法學(xué)院教授、法學(xué)博士

　　【章志遠(yuǎn)】尊敬的各位領(lǐng)導(dǎo)、各位嘉賓，女士們、先生們：

　　大家上午好!非常感謝組委會(huì)給予我這樣的寶貴機(jī)會(huì)向大家報(bào)告有關(guān)群體性事件化解的一些想法。這是我第二次來到美麗的青島。去年夏天第一次的青島之行完全是一次輕松的觀光之旅，這一次則是并不輕松的學(xué)術(shù)之旅，但我相信同樣能夠成為我人生中美好的回憶。我的匯報(bào)主要講五點(diǎn)內(nèi)容：

　　一、群體性事件頻發(fā)彰顯政府治理危機(jī)

　　群體性事件頻發(fā)已經(jīng)成為轉(zhuǎn)型中國不得不長期面對的無奈現(xiàn)實(shí)。近年來，群體性事件更是表現(xiàn)出“數(shù)量急劇增加、規(guī)模不斷擴(kuò)大、復(fù)雜性明顯增強(qiáng)、處理難度逐步增大”的發(fā)展態(tài)勢。從群體性事件的誘發(fā)原因上看，既有社會(huì)轉(zhuǎn)型相伴而生的利益格局分化、利益訴求多元化等客觀原因，也有政府行政權(quán)力行使失當(dāng)?shù)戎饔^原因。特別是在當(dāng)下行政主導(dǎo)型的市場經(jīng)濟(jì)體制形成過程中，行政權(quán)的亂作為、不作為往往加劇了社會(huì)矛盾，使官民關(guān)系在局部地區(qū)和領(lǐng)域呈現(xiàn)出激烈的對抗性。長此以往，很多常規(guī)性的糾紛就可能借助某一較小的事件一觸即發(fā)而轉(zhuǎn)化為具有相當(dāng)規(guī)模的群體性事件。

　　例如，在我的家鄉(xiāng)安徽池州就先后發(fā)生過兩起具有轟動(dòng)效應(yīng)的群體性事件——2005年的“6·26事件”和2010年的“11·3事件”。前者直接源于一起簡單的民事糾紛，但很多先前在與當(dāng)?shù)卣卟┺闹刑幱谌鮿莸哪Φ乃緳C(jī)卻借機(jī)發(fā)泄對政府的不滿情緒，加之公安機(jī)關(guān)處置不力導(dǎo)致事態(tài)完全失控;后者則直接歸因于征地補(bǔ)償中農(nóng)民利益的受損，借與市長對話之機(jī)引發(fā)了群體性事件。從全國范圍來看，無論是維權(quán)型的群體性事件還是泄憤型的群體性事件，多將訴求中心指向政府，充分反映出基層政府社會(huì)治理的重重危機(jī)。因此，群體性事件的有效化解必須直面這一深刻的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。

　　二、當(dāng)下黨政主導(dǎo)型處理機(jī)制的缺陷

　　在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)和諧政治目標(biāo)的指引下，我國當(dāng)下群體性事件的處理表現(xiàn)出明顯的黨政主導(dǎo)型傾向，希冀利用黨委和政府的權(quán)威以“快刀斬亂麻”的方式迅速恢復(fù)社會(huì)秩序。實(shí)踐中，這種黨政主導(dǎo)型的處理模式習(xí)慣于采取四種手段：一是借助警察等國家暴力機(jī)器以高壓姿態(tài)迅速平息事態(tài);二是通過一把手親自出場體現(xiàn)黨政機(jī)關(guān)對事態(tài)的高度關(guān)注，緩解聚眾者的怨氣;三是通過就地免職、暫緩政策及決定執(zhí)行等臨時(shí)性許諾求得聚眾者的暫時(shí)諒解;四是動(dòng)員體制內(nèi)的各種力量做好善后說服工作。

　　就我國的社會(huì)治理傳統(tǒng)而言，這種依靠領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人魅力和承諾解決問題的行政化手段確實(shí)能夠起到“立竿見影”的效果。尤其是在群體性事件雙方劍拔弩張的關(guān)鍵時(shí)刻，地方黨政最高官員的及時(shí)出場和表態(tài)對于緩解群眾對立情緒、疏導(dǎo)交通無疑具有重要作用。在清官為民做主情結(jié)多少依存的當(dāng)下，一個(gè)擁有個(gè)人魅力、掌握實(shí)權(quán)的官員如果能夠基于自己對群體性事件的清醒判斷并迅速做出決斷，至少能夠在短時(shí)間內(nèi)控制住局勢。但是，這種行政化的解決手段隨意性過強(qiáng)，因缺乏一整套科學(xué)合理的方式和程序而表現(xiàn)出高度的不確定性，從本質(zhì)上來說是反法治的。更具風(fēng)險(xiǎn)的是，黨政主導(dǎo)型處理機(jī)制將黨委領(lǐng)導(dǎo)拖入繁雜的具體矛盾之中而沖淡了執(zhí)政的根本要?jiǎng)?wù)，使群體性事件頻繁對政治機(jī)體構(gòu)成直接沖擊。從長遠(yuǎn)來看，這種模式加劇了社會(huì)治理的風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)穩(wěn)定的隱患。

　　三、回歸司法正途妥善化解群體性事件

　　國家的長治久安上來看，群體性事件的有效化解必須回歸司法這一理性交往渠道的正途。與黨政主導(dǎo)型處理模式相對應(yīng)的是，司法主導(dǎo)型處理模式具有規(guī)范性、預(yù)設(shè)性、程序性等優(yōu)點(diǎn)。法院在群體性事件化解中主導(dǎo)地位的取得，能夠在社會(huì)矛盾與政治機(jī)體之間形成穩(wěn)固的緩沖地帶，進(jìn)而真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。正如2009年11月16日最高人民法院在《關(guān)于依法保護(hù)行政訴訟當(dāng)事人訴權(quán)的意見》中提出的那樣：“只有暢通行政訴訟渠道，才能引導(dǎo)人民群眾以理性合法的方式表達(dá)利益訴求，最大限度地減少社會(huì)不和諧因素，增進(jìn)人民群眾與政府之間的理解與信任。訴訟渠道不暢，必然導(dǎo)致上訪增多，非理性行為加劇，必將嚴(yán)重影響社會(huì)和諧穩(wěn)定，削弱人民法院行政審判‘為大局服務(wù)，為人民司法’的職能作用?！?/span>

　　鑒于大多數(shù)群體性事件的發(fā)生都因官民矛盾的激化而引起，因而必須激活行政訴訟制度實(shí)現(xiàn)群體性事件的有效化解。相比較單純的個(gè)體行政訴訟或行政集團(tuán)訴訟而言，行政法上的團(tuán)體訴訟因其所具有的訴訟能力強(qiáng)、訴訟效率高、訴之利益廣等制度比較優(yōu)勢，對當(dāng)下中國部分群體性事件的化解更具實(shí)效。一方面，如果借助行政訴訟方式使一些尚未造成嚴(yán)重后果的違法行政行為在初期即可得到糾正制止，無疑能夠及時(shí)釋放民眾內(nèi)心的不滿，進(jìn)而減少群體性事件的發(fā)生概率;另一方面，在群體性事件發(fā)生之后，如果通過團(tuán)體訴訟方式及時(shí)得到有效善后處理，無疑能夠避免矛盾的再度激化。團(tuán)體訴訟制度的意圖在于維護(hù)社會(huì)公益，而群體性事件則表現(xiàn)出參與人數(shù)眾多、利益高度聚合的特點(diǎn)，因而二者具有內(nèi)在的親和性，群體性事件背后的利益訴求能夠通過團(tuán)體訴訟獲得有效保護(hù)。

　　四、群體性事件團(tuán)體訴訟化解機(jī)制的建構(gòu)

　　縱觀我國社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的群體性事件，有相當(dāng)一部分都是由失地農(nóng)民、出租車司機(jī)、環(huán)境污染受害者等弱勢群體所發(fā)起的。在城市化的快速推進(jìn)過程中，這類日漸邊緣化群體的利益訴求如果得不到及時(shí)有效維護(hù)，極可能成為群體性事件發(fā)生的導(dǎo)火線。因此，以這三類典型群體性事件為切入口探討團(tuán)體訴訟機(jī)制的建構(gòu)自然就具有特殊的現(xiàn)實(shí)意義。

　　從本質(zhì)上來說，群體性事件本身也是部分公眾的一種利益表達(dá)。之所以選擇這種非理性的表達(dá)方式，大多就是因?yàn)檎?dāng)合理的利益訴求無法得到有效表達(dá)。因此，通過團(tuán)體訴訟尋求群體性事件化解關(guān)鍵的課題就是塑造特定群體利益的代言人。在當(dāng)下中國的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中，村委會(huì)更多扮演著“上傳下達(dá)”的角色，實(shí)際上已經(jīng)成為基層政府權(quán)力的末梢，不可能真正代表失地農(nóng)民的利益。為了讓農(nóng)民能夠與其他組織進(jìn)行有效的談判和博弈，真正達(dá)到保護(hù)自己利益的目的，就必須把單個(gè)、分散的農(nóng)民組織起來，組成自己的農(nóng)會(huì)。相比較村委會(huì)所具有的多重使命而言，農(nóng)會(huì)的功能則更加專一，其唯一的使命就如同工會(huì)、婦聯(lián)一樣是特殊群體的代言人。在當(dāng)前中國失地農(nóng)民群體性事件頻發(fā)的背景下，成立農(nóng)會(huì)可以使農(nóng)民獲得集體談判的渠道，進(jìn)而更理性地維護(hù)自身的權(quán)益。各地頻繁發(fā)生的出租車罷運(yùn)事件暴露出出租車行業(yè)不合理的利益布局以及在利益博弈過程中的強(qiáng)弱對比。出租車公司為了獲取壟斷收益盡力維護(hù)自身的壟斷經(jīng)營地位，已經(jīng)不能起到行業(yè)自我監(jiān)管和出租車司機(jī)利益維護(hù)者的作用。新興的出租汽車行業(yè)協(xié)會(huì)在加強(qiáng)行業(yè)自律的同時(shí)能夠成為出租車運(yùn)營者真正的利益代言人，進(jìn)而在政府與出租車運(yùn)營者之間建立起更加暢通便捷的訴求反映和溝通渠道。通過這一有效的緩沖裝置，可以避免矛盾的積累與激化，妥善化解出租車司機(jī)罷運(yùn)群體性事件。在片面追求經(jīng)濟(jì)增長速度的驅(qū)使下，環(huán)境污染的受害者日益增多，已經(jīng)形成為一類新的弱勢群體。環(huán)境污染必然會(huì)損害到每一個(gè)社會(huì)成員的切身利益，因而環(huán)境污染的治理也必須依靠廣泛的公眾參與。大量民間環(huán)保組織的涌現(xiàn)能夠?qū)崿F(xiàn)環(huán)境污染受害者的聯(lián)合，進(jìn)而在群體性事件的預(yù)防和化解方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。

　　五、團(tuán)體訴訟化解機(jī)制的法制保障

　　今年恰逢我國《行政訴訟法》實(shí)施二十周年，行政訴訟制度可謂一路風(fēng)雨兼程。囿于當(dāng)前司法地位的相對孱弱，團(tuán)體訴訟究竟能否實(shí)際擔(dān)當(dāng)起有效化解群體性事件的重任尚待觀察。農(nóng)會(huì)、出租汽車協(xié)會(huì)、環(huán)保團(tuán)體等公益團(tuán)體在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的生成和發(fā)展也需要一個(gè)過程，它們從不成熟到成熟、從自發(fā)行動(dòng)到自覺行動(dòng)、從私益的維護(hù)到公益的追求無不需要經(jīng)歷一個(gè)長期的過程。團(tuán)體訴訟的制度運(yùn)作既依賴于團(tuán)體自身的健康成長，同時(shí)也能夠通過搭建良好的平臺(tái)而推動(dòng)團(tuán)體的快速發(fā)展?？梢?，當(dāng)下中國公益團(tuán)體的生長與團(tuán)體訴訟的運(yùn)轉(zhuǎn)是相輔相成的互動(dòng)關(guān)系。

　　可喜的是，在社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)刻，“居廟堂之高”的最高人民法院近年來連續(xù)發(fā)布多項(xiàng)重要司法文件，極大地推動(dòng)了當(dāng)下行政審判領(lǐng)域司法政策的變遷。這些體現(xiàn)能動(dòng)司法理念的司法文件在有限的體制空間內(nèi)為行政審判制度的健康發(fā)展創(chuàng)造了重要契機(jī)。從解決個(gè)案式行政糾紛到批量式行政糾紛，從開門接納個(gè)體訴求到團(tuán)體訴求，中國的行政審判制度也將在激蕩的社會(huì)變遷中求得新生。在法院踐行主動(dòng)司法、積極司法的過程中，通過拓寬行政訴訟原告資格、改革行政審判程序、運(yùn)用行政訴訟協(xié)調(diào)等微觀訴訟制度的變革，能夠?yàn)閳F(tuán)體訴訟化解機(jī)制的運(yùn)行提供堅(jiān)實(shí)的法制保障，進(jìn)而對群體性事件的有效化解做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

　　我的報(bào)告就是這些，謝謝大家。

　　【龍宗智】謝謝章志遠(yuǎn)教授的報(bào)告。下面有請最高人民法院立案庭副庭長、法學(xué)博士姜啟波同志對章教授的報(bào)告進(jìn)行點(diǎn)評(píng)。

　　姜啟波 最高人民法院立案一庭副庭長、法學(xué)博士

　　【姜啟波】各位嘉賓、各位同學(xué)：

　　首先要感謝論壇的組織者，給我這次學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)。法學(xué)理論研究和政法實(shí)務(wù)結(jié)合的如此緊密，讓我感到異常的興奮，也讓我對中國法治的未來充滿了希望。說實(shí)在話，現(xiàn)在的法官有很多困惑。最高法院立案一庭除了負(fù)責(zé)全國法院的案件受理和管轄方面的業(yè)務(wù)，還有一個(gè)很重要的職能，就是對申訴和再訴案件的審查裁定再審，不可避免的兼管社會(huì)信訪?，F(xiàn)在全國每年到最高法院的來訪7萬人次，來信14萬封，量非常大。這不能不讓我們產(chǎn)生很多的思考。這些法官都是從事了很多年審判工作，但是現(xiàn)在不知道該怎樣去審判了，大家都是受黨教育多年，90%都是黨員，現(xiàn)在感覺群眾對我們不理解，甚至不滿意，辛辛苦苦辦了很多案件，但是案件辦的越多，引發(fā)的問題越多，所以確實(shí)讓人深思。

　　下面，我結(jié)合章教授的文章談一些粗淺的看法。

　　第一，文章的基本評(píng)價(jià)。我認(rèn)為文章的選題具有理論的前瞻性，反映了作者對群體性訴訟的社會(huì)問題的深入思考?？梢钥隙ǖ卣f，團(tuán)體訴訟的模式，基本上代表了解決群體性糾紛機(jī)制的發(fā)展方向，這個(gè)方面的研究也非常的有意義。

　　第二，團(tuán)體訴訟機(jī)制，可以在很大程度上避免個(gè)體訴訟、集團(tuán)訴訟、行政主導(dǎo)化解的弊端，能夠改變行政訴訟中原告的弱勢地位，有利于保護(hù)原告的訴訟權(quán)利。同時(shí)，也可以減少濫訴、減少訴權(quán)的濫用，提高司法的效率，提高公正裁判的公信力，降低行政案件的申訴率。

　　第三，文章的作者收集了大量的資料，著眼于現(xiàn)實(shí)，對失地農(nóng)民、出租車司機(jī)、環(huán)境污染這三類群體性糾紛，進(jìn)行了理論上的論證，提出了建立行業(yè)協(xié)會(huì)的建議，事實(shí)依據(jù)非常充足，資料很詳實(shí)，這個(gè)論文有很強(qiáng)的說服力。

　　二，文章給人一些啟發(fā)和思考。

　　第一，團(tuán)體性機(jī)制的構(gòu)建，需要以非政府組織相對發(fā)達(dá)作為一個(gè)社會(huì)基礎(chǔ)，但是現(xiàn)在這種組織數(shù)量少、力量弱，似乎構(gòu)建團(tuán)體訴訟的機(jī)制社會(huì)基礎(chǔ)還不是很足。

　　第二，團(tuán)體訴訟的機(jī)制，事實(shí)上應(yīng)該是不限于解決行政糾紛，可以廣泛的應(yīng)用于民事司法領(lǐng)域，甚至是刑事領(lǐng)域。在我看來，群體性事件誘因非常復(fù)雜，表象是官民矛盾，但實(shí)際上很多是群眾向政府求決。我們多次參加國務(wù)院主導(dǎo)的群體性事件協(xié)調(diào)會(huì)議，現(xiàn)在來看，群體性事件主要有五類：一是國家宏觀政策調(diào)整，也就是企業(yè)、金融、人事、醫(yī)療、就業(yè)等等。二是因?yàn)闅v史事件，比如歷史當(dāng)中的戰(zhàn)爭等等，甚至上山下鄉(xiāng)、嚴(yán)打等等引起的。三是突發(fā)類的公共事件，比如非典、松花江污染等等。四是天災(zāi)人禍，比如汶川地震、新疆暴亂、各種礦難、災(zāi)難、空難等等。五是地方經(jīng)濟(jì)決策誘發(fā)的，比如拆遷安置、土地征用等等。農(nóng)民失地、出租車運(yùn)營和環(huán)境污染，應(yīng)該說這些作者意識(shí)到的訴訟只是其中的一少部分。

　　第三，團(tuán)體訴訟模式的建立，需要有司法基礎(chǔ)?，F(xiàn)在法院司法權(quán)力、司法體制、法官素質(zhì)，能不能與之相匹配，這個(gè)問題需要論證。另外，這個(gè)模式的建立，還需要有基礎(chǔ)性的立法，但是這個(gè)立法可能會(huì)導(dǎo)致與行政主導(dǎo)化解模式相沖突，現(xiàn)在行政主導(dǎo)模式起主要作用，用司法模式替代行政模式，這不僅僅是訴訟法的討論問題。

　　謝謝大家。

　　【龍宗智】感謝姜啟波庭長的點(diǎn)評(píng)。下面有請山東省高級(jí)人民法院立案庭信訪辦主任阮久紅同志做報(bào)告，他報(bào)告的題目是——“沖突與和諧：涉訴信訪案件的特點(diǎn)、成因及對策研究”。

　　阮久紅 山東省高級(jí)人民法院立案庭信訪辦主任

　　【阮久紅】尊敬的各位領(lǐng)導(dǎo)、同志們您們好：

　　08-09年，根據(jù)中央聯(lián)席辦部署，全省法院先后辦理了424起中政委交辦重信重訪案件，對這些重點(diǎn)案件，我們?nèi)σ愿埃瑘A滿完成了化解工作任務(wù)。其中第一批185案，成功化解179件，息訴率達(dá)到97%。化解息訴工作完成后，根據(jù)省法院周玉華院長的指示要求，我們抽調(diào)精干人員組成重信重訪調(diào)研組，重點(diǎn)對第一批交辦案件和化解息訴工作進(jìn)行了總結(jié)、分析與反思。調(diào)研組會(huì)同全省各中院、部分基層法院，通過采取與承辦法官座談、回訪當(dāng)事人、查閱卷宗和報(bào)告等多種方式，深入基層，開展了大量調(diào)研工作，最終形成了近三萬余字的調(diào)研報(bào)告和七萬余字的案例點(diǎn)評(píng)材料。調(diào)研報(bào)告分析了重信重訪案件的特點(diǎn)，重點(diǎn)對形成的原因、存在的問題、化解的方式方法、解決的對策和措施等進(jìn)行探討，同時(shí)對化解這些案件所付出的司法代價(jià)進(jìn)行對比，特別突出查找法院自身存在的問題。進(jìn)一步明確審判執(zhí)行工作的問題所在，并依據(jù)此報(bào)告考慮建立反饋審判執(zhí)行工作的警示機(jī)制，用于培養(yǎng)審判人員的信訪意識(shí)，總結(jié)化解老戶工作的規(guī)律性東西，考慮制定處理信訪案件政策性規(guī)定，用于指導(dǎo)今后化解工作。另外選擇部分案例進(jìn)行了點(diǎn)評(píng)，具有針對性和指導(dǎo)性，對提高審判質(zhì)量有積極推動(dòng)作用。當(dāng)然由于時(shí)間緊、任務(wù)重，調(diào)研文章還有很多需要進(jìn)一步改進(jìn)的地方。下面我向各位介紹一下我們參選論文的核心內(nèi)容，請領(lǐng)導(dǎo)、同志們批評(píng)指正。

　　一、185件重信重訪案件基本情況

　　總體上看，185件重信重訪案件涉及范圍較廣，涉及到立案、刑事、民事、行政、執(zhí)行、賠償、非訴等法院工作的各方面。主要有以下特點(diǎn)：

　　一是，傳統(tǒng)型矛盾糾紛仍占上訪案件絕大多數(shù)的情況沒有改變，但也出現(xiàn)了一些新苗頭。185案中，案件類型仍以傳統(tǒng)民事案件為主。民事103件，占55.7%，刑事43件，占23.3%。刑事上訪案件中涉及殺人、傷害類案由的較為突出。受傳統(tǒng)“血債血還、殺人償命”思想的影響，受害人法制意識(shí)的傾向與當(dāng)前我國嚴(yán)格控制死刑的政策產(chǎn)生矛盾，造成此類案件矛盾激化，引發(fā)上訪。如聊城上訪人劉某，其女被搶劫殺害后，劉某堅(jiān)持要求對不必判處死刑立即執(zhí)行的被告人處以極刑，為此，長期進(jìn)京上訪。此外，“命案”帶給受害人一方除了巨大的精神傷害之外，往往伴隨著經(jīng)濟(jì)狀況陷入困境。受害人親屬往往難以承受雙重壓力，造成了長期、重復(fù)上訪。如濟(jì)寧泗水縣上訪人于某，其丈夫被本村張某等五人因瑣事毆打致死,張某等五人因犯故意傷害罪, 分別被法院判刑，并賠償于某經(jīng)濟(jì)損失。因被執(zhí)行人均在監(jiān)獄服刑，沒有收入，不具備履行能力，民事賠償均不到位。失去親人又得不到經(jīng)濟(jì)賠償、補(bǔ)償，于某因而常年進(jìn)京上訪。

　　改革開放中出現(xiàn)的一些新情況、引發(fā)的新問題在重信重訪案件中反映突出。尤其是農(nóng)村土地承包、失地補(bǔ)償、城鎮(zhèn)城市拆遷、企業(yè)重組等引發(fā)的民事案件，是重信重訪案件的重點(diǎn)。這也反映了當(dāng)前社會(huì)的主要矛盾。這類案件，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)動(dòng)輒動(dòng)員幾百名、幾千名員工圍堵黨委、政府、法院機(jī)關(guān)大門，稍有不慎就會(huì)對社會(huì)穩(wěn)定造成波動(dòng)。行政類上訪案件有快速猛增的勢頭。從最高法院通報(bào)和山東法院掌握的情況看，全國1年受理各類案件1000萬件左右，行政案件總量不大，全國每年16萬左右，但行政案件上訪比例已經(jīng)接近20%，已經(jīng)超過刑事案件。在刑事上訪案件中，也出現(xiàn)了新的情況。被告人家屬尤其是死刑犯的家屬上訪的較往年開始增多，而且多數(shù)屬無理取鬧。如濟(jì)南一女被告人因當(dāng)?shù)谌呦群蠖舅纼擅麐D女，執(zhí)行死刑后，其父母到處上訪，說他閨女也是受害人。當(dāng)時(shí)正值奧運(yùn)前夕，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都很重視信訪工作，上訪人氣焰十分囂張，區(qū)政法委書記親自做工作，他竟然將有關(guān)材料一把扔到書記臉上，提出息訴罷訪要求，一是還他閨女生命;否則就得讓承辦法官抵命，安排他全家人工作，賠償六百萬。很不像話，不拿法制當(dāng)回事。

　　二是，文化層次低、年齡大的人員仍是重信重訪的“主力軍”。上訪人員中以農(nóng)村中老年人為主，女性偏多，文化程度普遍不高。很多上訪人動(dòng)輒把他80/90歲的老爹老娘弄到省城、弄到北京，放下人就走，軟硬不吃，油鹽不進(jìn)，我們很難辦。

　　三是，跨度時(shí)間長、進(jìn)京次數(shù)多，而且多表現(xiàn)為非正常進(jìn)京上訪。上訪時(shí)間上平均上訪年限為4.5年，平均進(jìn)京次數(shù)為7次，平均赴省上訪次數(shù)為9次。例如煙臺(tái)萊州一對母女上訪長達(dá)24年之久;煙臺(tái)芝罘區(qū)一上訪人在北京一邊做生意一邊上訪，成為名副其實(shí)的上訪“專業(yè)戶”。特別是一些反革命罪要求翻案的，都40、50年了，又沒問題，中央也多次甄別無誤，還是不死心。

　　四是，化解息訴工作難度相當(dāng)大。工作中用足了各種可行措施。185案通過調(diào)解方式化解的62件，占33.9%，經(jīng)過改判化解的23件，占12.6%，采取補(bǔ)償、賠償、救濟(jì)等方式化解的85件，占46.4%，對案件確無道理而又無理纏訪的采取強(qiáng)制措施的10人，占5.4%。185案息訴化解共花費(fèi)一千多萬元。

　　無理上訪占有一定比例。此類案件上訪人員，試圖通過自己的上訪行為獲取不正當(dāng)利益。如濟(jì)寧市孫某上訪案就非常典型。其子因犯搶劫罪被判刑。其子刑滿出獄后，孫某要求改判其子無罪。在該案已經(jīng)中院、省院、最高法院復(fù)查駁回終結(jié)的情況下，孫某仍然常年上訪。在化解處理過程中，當(dāng)?shù)卣紤]到其家庭經(jīng)濟(jì)困難，為其解決了住房和低保，并準(zhǔn)備為其兒子辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)，但孫某仍不滿足，要求安排其子到市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局工作或安排在市委市政府上班。

　　五是，部分進(jìn)京非正常上訪人員呈現(xiàn)上訪職業(yè)化傾向?！吧嬖V上訪職業(yè)化”是近年來涉訴上訪工作出現(xiàn)的新問題，是涉訴上訪老戶的特殊表現(xiàn)形式。個(gè)別當(dāng)事人投機(jī)上訪。有的甚至不當(dāng)訴的也訴，目的不在輸贏，怎么判都不滿意，在于制造上訪機(jī)會(huì)，獲取不正當(dāng)利益。確實(shí)存在職業(yè)上訪人幕后推動(dòng)上訪的情況，鼓動(dòng)他人上訪，出歪點(diǎn)、想孬路，替他人代寫訴狀，串聯(lián)上訪等，唯恐信訪秩序不亂，亂中取利。

　　二、重信重訪案件發(fā)生的原因

　　重信重訪案件成因復(fù)雜，有法院自身方面的因素，有上訪人自身的問題，也有社會(huì)層面的原因。

　　(一)法院方面的原因

　　一是，審判執(zhí)行工作方面的問題。包括因?qū)徟匈|(zhì)量存在問題而引發(fā)上訪，因程序存在瑕疵而引起上訪，因工作作風(fēng)存在問題而上訪，還有因執(zhí)行不能而引起當(dāng)事人上訪等。因死刑執(zhí)行工作引發(fā)的上訪。此次185案中，有2案3人是由于因死刑執(zhí)行工作問題而引發(fā)的上訪，或被告人親屬要求行刑前見死刑犯一面未能而上訪，或懷疑被執(zhí)行犯器官被賣而上訪。如：聊城錢某上訪案。錢某的兒子因故意殺人罪被判處死刑立即執(zhí)行，死刑執(zhí)行后，錢某反映法院通知其領(lǐng)取兒子骨灰的時(shí)間太晚，并以此為由不斷上訪。

　　二是，法院的信訪化解力量薄弱、手段單一的問題。包括信訪工作人員編制偏少，初信初訪化解息訴率不高引起重信重訪。涉訴信訪工作制度還不規(guī)范，不能有效制約上訪等。

　　(二)上訪人自身的原因

　　上訪人員多屬于社會(huì)弱勢群體，對社會(huì)的不滿較多，工作不穩(wěn)定，欠缺勞動(dòng)能力，生活較困難，空閑時(shí)間多。一方面他們希望通過法律途徑維權(quán)，另一方面又缺乏對法律的正確、全面的認(rèn)識(shí)，致使他們不能、不愿依法維權(quán)，種種矛盾促成了他們長期走向上訪之路。具體表現(xiàn)為：因傳統(tǒng)觀念與現(xiàn)代司法文明的沖突引起上訪。如：囿于殺人償命的傳統(tǒng)觀念，很多受害人家屬堅(jiān)持要求對不必判處死刑立即執(zhí)行的被告人處以極刑。

　　因維權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)與法律素養(yǎng)缺乏之間的沖突引起上訪。如：錢某因其子故意殺人上訪案。錢某因其子故意殺人被判處死刑立即執(zhí)行而上訪。上訪的主要理由則是其子是因?yàn)樽砭坪蠓缸?，不能控制自己，腦子不清醒，應(yīng)當(dāng)減輕刑事責(zé)任，不應(yīng)當(dāng)判處死刑立即執(zhí)行。

　　當(dāng)事人因因缺乏風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)與對司法功能預(yù)期過高之間的沖突引起上訪。許多人在發(fā)生糾紛后認(rèn)識(shí)上有誤區(qū)，認(rèn)為案件只要進(jìn)了法院，法院就會(huì)自動(dòng)保護(hù)實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人權(quán)益，肯定會(huì)為自己主持公道。反之，便不斷的上訪，說法院判得不公。如：白某房屋買賣糾紛一案。白某稱所簽房屋買賣合同和購房款收到條是在購房人的恐嚇脅迫下所簽，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效。但一方面買賣合同和購房款上的簽名確系吳某本人所簽，另一方面白某又提交不出對方恐嚇脅迫的證據(jù)，導(dǎo)致敗訴而不斷上訪。

　　另外，部分上訪人無理纏訪、鬧訪與法院等有關(guān)部門應(yīng)對措施乏力之間的矛盾造成上訪。如：菏澤鄭某上訪案。上訪人三番五次地鬧訪，其鬧訪一次，法院就會(huì)為其審查一次，多少給點(diǎn)補(bǔ)償。其在得到補(bǔ)償并作出承諾不再上訪后，轉(zhuǎn)過臉來仍然不斷上訪，企圖訪中再獲利。

　　(三)當(dāng)前社會(huì)層面的原因

　　當(dāng)前，社會(huì)人文環(huán)境的復(fù)雜化促動(dòng)了重信重訪行為的發(fā)生、發(fā)展和升級(jí)。

　　一是，涉訴上訪是社會(huì)轉(zhuǎn)型期矛盾沖突加劇所必然表現(xiàn)的一種社會(huì)現(xiàn)象。當(dāng)前，我國正處在社會(huì)變革和轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種利益沖突和矛盾不斷增加，矛盾往往將會(huì)歸結(jié)到法院，從而引起了新類型、敏感疑難案件的大量增加。由于這些案件錯(cuò)綜復(fù)雜，法院不受理就鬧黨委政府，進(jìn)了法院們，法院裁判難以使當(dāng)事人滿意，就開始鬧法院?？傊隙ǖ敏[、得上訪，只是誰主管負(fù)責(zé)的問題。

　　二是，司法權(quán)威不高也是造成上訪的一個(gè)因素。185件案件中，經(jīng)最高院處理的就有43件，但當(dāng)事人仍然不服上訪。有的當(dāng)事人在案件立案后，就揚(yáng)言上訪，以此威脅法官，施加壓力。這種情況近年表現(xiàn)為增加趨勢。

　　三是，媒體和輿論的負(fù)面導(dǎo)向作用不可忽視，在一定程度上助長了上訪。個(gè)別媒體為迎合部分民眾的口味，喪失基本的政治立場和職業(yè)道德，對司法領(lǐng)域的問題捕風(fēng)捉影，甚至脫離案件基本事實(shí)大肆渲染，客觀上對民眾進(jìn)行了誤導(dǎo)。

　　四是，個(gè)別律師、法律工作者對當(dāng)事人不能正確引導(dǎo)，在遏制重信重訪中起了負(fù)作用。

　　三、啟示與建議

　　啟示一、對涉訴信訪問題，要從源頭上加強(qiáng)治理，進(jìn)一步提高案件的審判質(zhì)量。特別要重視和加強(qiáng)二審法院審判監(jiān)督職能的發(fā)揮，確保案件審判質(zhì)量不斷提高。

　　啟示二、進(jìn)一步充實(shí)各級(jí)法院信訪人員力量，不斷提高初信初訪化解和申訴復(fù)查環(huán)節(jié)的化解能力和水平，從根本上減少重信重訪案件數(shù)量。

　　啟示三、必須本著公平合理的原則適用自由裁量權(quán);必須充分重視和利用好調(diào)解機(jī)制。

　　啟示四、進(jìn)一步加強(qiáng)審判作風(fēng)建設(shè)，克服急躁辦案等不良情緒，牢固樹立以當(dāng)事人為本的辦案理念。

　　啟示五、建議逐步形成一個(gè)長效化解重信重訪案件的機(jī)制，本著實(shí)事求是的原則，在法律的框架內(nèi)能夠常態(tài)化的解決遺留問題，不要因時(shí)而動(dòng)、因勢而動(dòng)。

　　啟示六、要不斷加強(qiáng)對違法上訪問題的研究，找出一條適合人民法院化解上訪難題的路子，避免在使用強(qiáng)制措施時(shí)過分依賴其他部門，失去工作的主動(dòng)性。

　　啟示七、不斷加強(qiáng)對信訪工作的督查與反思，使信訪工作發(fā)揮其應(yīng)有的警示作用，實(shí)現(xiàn)以信訪促審判責(zé)任落實(shí)，以信訪促審判工作質(zhì)量提高的目標(biāo)。

　　四、成果轉(zhuǎn)化

　　對我們這篇報(bào)告成果，全省法院高度重視，目前來看成果轉(zhuǎn)化非常理想。

　　一是，信訪組織力量進(jìn)一步加強(qiáng)，全省64%的基層法院、86%的中級(jí)法院設(shè)立獨(dú)立編制的信訪部門。

　　二是，來訪群眾的軟硬件服務(wù)環(huán)境徹底改善。三級(jí)法院普遍新建或改造了信訪大廳， 99.6%的法院已經(jīng)達(dá)到最高法院的要求，提升了法院形象和司法權(quán)威。

　　三是，信訪渠道進(jìn)一步暢通，申訴難問題已經(jīng)解決，省法院對申訴案件從今年4月起，已經(jīng)做到了敞開口受理審查，并限期結(jié)案。

　　四是，開展了為期1年的集中清理信訪積案工作。針對我省積案突出的問題(2300件)，今年，在全省法院開展了集中清理涉訴信訪積案活動(dòng)。在辦案方式上，采取了就地集中分案、集中辦案、集中聽證、集中合議研究、集中解決后勤保障的“五個(gè)集中”的工作模式。經(jīng)過7個(gè)月、四批次的集中清理，截止到目前，共有840起案件審查結(jié)案，已復(fù)查的案件，80%以上的上訪人能夠息訴罷訪。經(jīng)過近一年的集中治理，徹底扭轉(zhuǎn)了被動(dòng)局面，信訪工作呈現(xiàn)出了“信訪積案大幅減少、申訴難問題徹底解決、進(jìn)京登記名次逐步下降”的良好局面。

　　謝謝!

　　【龍宗智】感謝阮久紅同志的報(bào)告，下面有請河北省政法委副秘書長進(jìn)行點(diǎn)評(píng)。

　　李鳳奇 河北省政法委副秘書長

　　【李鳳奇】各位來賓、各位青年才俊，非常高興參加中國法學(xué)會(huì)論壇，并且認(rèn)真拜讀、學(xué)習(xí)了阮久紅同志提交給這次論壇的論文，剛才又聽了報(bào)告，我對這篇論文有三點(diǎn)感受：

　　第一，選題很有意義，是事關(guān)中國和諧建設(shè)的重大現(xiàn)實(shí)問題。中國處在全面建設(shè)小康社會(huì)戰(zhàn)略機(jī)遇期，同時(shí)面臨著許多嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，發(fā)展是否導(dǎo)致了進(jìn)步，向何處發(fā)展，在發(fā)展中進(jìn)步，還是在發(fā)展中墮落，這是一個(gè)問題。其中最令人不安的，就是在30年改革開放過程中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了巨大的成就，但也產(chǎn)生并積累了、還在積累的許多新的矛盾和問題，涉訴信訪問題，就是矛盾和問題在通過司法救濟(jì)渠道之后，沒有解決或者仍然沒有解決好的一個(gè)突出反映。但它不是最極端的反映，極端的反映是自焚、自殺、殺干警、殺法官，甚至開著鏟車到大街上橫沖直撞，這種案例已經(jīng)屢見不鮮。在這種情況下，就愈加凸顯出解決好涉訴信訪問題之重要，不止是涉訴信訪，包括涉法涉訴信訪，涉及到政府應(yīng)該解決的其他問題。因此，這篇論文的題目選得很好，很有意義。

　　第二，這篇論文以185起重信重訪案件為藍(lán)本，對涉訴信訪的情況及其產(chǎn)生的原因和解決的對策，進(jìn)行了全方位、多視角的深入分析和反思。總的感到，原因分析深刻，對策措施很有針對性，切合實(shí)際。對原因的分析，作者從法院方面到個(gè)人因素及社會(huì)因素三個(gè)方面總結(jié)查找了20條原因，這是我見到同類論文中分析最全的，特別是對法院自身查找了10個(gè)方面的問題，沒有細(xì)說，主要是上訪的問題比較多。反映作者作為法院內(nèi)部人，直面無私、敢于揭短亮丑的品格和勇氣，是值得我們敬佩的。針對存在的問題，作者向人民法院提出了10條啟示和建議，每一條都切中要害、切中時(shí)弊。我想，人民法院如果真正能夠像作者建議得那樣，去認(rèn)真改進(jìn)工作，就一定會(huì)減少涉訴問題的產(chǎn)生。因此，總的來說，這是一篇立意深遠(yuǎn)、觀點(diǎn)正確、論據(jù)充實(shí)、論述充實(shí)的好文章，獲獎(jiǎng)是完全應(yīng)該的。

　　第三，我覺得這篇論文還有需要改進(jìn)的地方：一是對原因的分析有些瑣碎，追根求源不夠，沒有交待其中最本質(zhì)、最根本的東西。最近，按照中央政法委的部署，河北政法系統(tǒng)聯(lián)合接訪服務(wù)中心，組織法律專業(yè)人才對今年上半年接訪交辦后到期未辦結(jié)的500起涉法涉訴信訪案件進(jìn)行了評(píng)查。從評(píng)查的結(jié)果看，500起中236起案件的上訪人反映的訴求是應(yīng)該解決的，占49.4%，無理訪254件占50.6%。但是提醒大家注意一個(gè)問題，在這254件中，無理訪中約30%，屬于原合理訴求已經(jīng)通過一定方式予以解決，并不是說原來的法律問題都抹平了，是一定方式予以解決，就像剛才說到補(bǔ)償?shù)姆绞?，補(bǔ)償是跟他原來的所遭受的不公平待遇不能相提并論的。但纏訪以一定方式補(bǔ)償?shù)?，約30%屬于雖訴求無理，但辦案不明，確實(shí)出現(xiàn)執(zhí)法過錯(cuò)或者瑕疵的，約30%屬于上訪人懷疑，因時(shí)過境遷，而無法查處的，懷疑干警違法違紀(jì)的問題。我說的不止是法院的，是整個(gè)涉法涉訴情況。

　　第二個(gè)需要改進(jìn)的地方，我覺得在措詞和建議當(dāng)中欠缺了治本措施，就是要實(shí)行執(zhí)法責(zé)任的追究定責(zé)，要掀起一場追責(zé)的風(fēng)暴，河北正在抓這個(gè)事情。切實(shí)實(shí)行錯(cuò)案責(zé)任追究制，讓辦錯(cuò)案的人付出代價(jià)，以此喚起法官的良心、良知，以真正地確保廉潔公正執(zhí)法。有的同志對我們的信訪提出質(zhì)疑，認(rèn)為公民信訪不信法，我們重視信訪渠道的解決問題，破壞了二審終身制，損害了司法權(quán)威，我認(rèn)為這是本末倒置的說法。公民是信法的，法不讓他信才信訪，是司法損壞了法律的權(quán)威，才喪失了司法權(quán)威，而不是上訪損害了司法權(quán)威。當(dāng)然，司法不是孤立的，是一個(gè)綜合的，是決策、執(zhí)法等方面的綜合，其根本是對權(quán)利的獻(xiàn)媚與對權(quán)利的冷漠到了難以為繼的程度。

　　大家常說執(zhí)法的腐敗是對水源的污染，這不止是司法，包括整個(gè)行政，各位領(lǐng)導(dǎo)都提到過。這個(gè)污染帶來的是全社會(huì)的誠信危機(jī)，城市的上空看不見一縷陽光，江河湖泊中再?zèng)]有一滴純凈的水，大樓轟然倒塌，大橋轟然垮塌。藥品不安全、食品不安全，還有什么是安全的?如果自由被囚禁，民主被綁架，正義被爭持，良知被拋棄，我們還憑什么奢談法治?，F(xiàn)在國家是法治國家，現(xiàn)在政府是責(zé)任政府，對于諸多弊端，必須拿責(zé)任來說事，這就是我今天評(píng)價(jià)的一個(gè)根本觀點(diǎn)。

　　謝謝大家。

　　【龍宗智】感謝李鳳奇同志的評(píng)論。下面有請上海市閔行區(qū)人民檢察院控告申訴檢察科鄭晶晶副科長做報(bào)告。

　　鄭晶晶 上海市閔行區(qū)人民檢察院控告申訴檢察科科長

　　【鄭晶晶】大家好：

　　我的匯報(bào)分四個(gè)部分，第一部分是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與涉檢信訪處置困境的矛盾突出，第二部分為從源頭上預(yù)防涉檢信訪的思考;第三部分是具體的機(jī)制設(shè)計(jì)構(gòu)想;第四部分簡要介紹研究課題的成果轉(zhuǎn)化與實(shí)效。

　　一、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與涉檢信訪處置困境的矛盾突出

　　1、上海市閔行區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展簡介

　　地理位置：上海市閔行區(qū)位于上海市腹部，形似一把“鑰匙”，是上海市主要對外交通樞紐，是西南地區(qū)主要工業(yè)基地、科級(jí)及航天新區(qū)。

　　人口數(shù)：2009年末我區(qū)常住人口181.43萬人，其中，外來人口74.61萬人。

　　經(jīng)濟(jì)增長：2009年，全區(qū)實(shí)現(xiàn)財(cái)政總收入342.79億元，其中，區(qū)級(jí)財(cái)政收入110.35億元。

　　奮斗目標(biāo)是把閔行建設(shè)成富強(qiáng)民主文明和諧的現(xiàn)代化新城區(qū)。

　　2、涉檢信訪處置困境

　　2010年3月我院被評(píng)為全國模范檢察院，面對榮譽(yù)，我們沒有停止進(jìn)取和創(chuàng)新,如何服務(wù)大局，保障民生，如何及時(shí)妥善化解涉檢信訪，一直是我們的工作目標(biāo)，同時(shí)我們也無奈地看到目前涉檢信訪處置上的困境。

　　(1)舉報(bào)申訴不斷增長

　　如圖表所示，舉報(bào)職務(wù)犯罪類信訪自2006年以來一直處在40%以上的高比例。主要反映的情況為國有企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)私設(shè)小金庫、收受回扣、挪用單位資金及鎮(zhèn)村干部在撤村過程中，有截留、侵占土地補(bǔ)償費(fèi)的嫌疑，在組建企業(yè)或轉(zhuǎn)制過程中侵吞集體財(cái)產(chǎn)。

　　刑事申訴與民事申訴呈上升趨勢，且上升幅度較大。2005年為29%，2009年為33.5%。

　　(2)高風(fēng)險(xiǎn)涉檢信訪日益突出

　　當(dāng)前，隨著社會(huì)的發(fā)展和轉(zhuǎn)型，人民群眾思想觀念的變化和維權(quán)意識(shí)的提高，涉檢信訪的風(fēng)險(xiǎn)和難度不斷增長，集中表現(xiàn)在“三個(gè)突出”：

　　由共同利益結(jié)成的集體信訪現(xiàn)象突出

　　集體信訪，是指不屬同一家庭的五人以上，就同一事項(xiàng)或問題有組織地向檢察機(jī)關(guān)提出請求的來訪。參與集體訪的來訪者原先往往不相互認(rèn)識(shí)，由于共同的涉檢事項(xiàng)，涉及共同的利益，以“人多力量大”的“優(yōu)勢”向檢察機(jī)關(guān)信訪，施加壓力。集體涉檢信訪在檢察機(jī)關(guān)辦理的涉眾型刑事案件與民事申訴案件中尤為突出。如閔行區(qū)某村村民上百人就該村在改制過程中某些村干部的經(jīng)濟(jì)問題舉報(bào)，人數(shù)眾多的集體訪的頻繁發(fā)生給檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)穩(wěn)定造成了很大的壓力。

　　城市化進(jìn)程中引發(fā)的矛盾信訪突出

　　近些年來城市化進(jìn)程中的動(dòng)拆遷問題，反映動(dòng)拆遷相關(guān)工作人員涉嫌瀆職行為，要求追究刑事責(zé)任的信訪相對突出;在行政執(zhí)法部門日常的城市管理等活動(dòng)中，反映行政執(zhí)法人員涉及刑事犯罪的信訪也有所上升。這些在城市化進(jìn)程中涉及民生民利的涉檢信訪，極易演變?yōu)橛绊懮鐣?huì)穩(wěn)定的群體性事件。

　　涉及多機(jī)構(gòu)跨部門責(zé)任交叉的疑難信訪突出

　　進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)的信訪程序的信訪事項(xiàng)往往已由多個(gè)機(jī)構(gòu)或部門處理答復(fù)過，給檢察環(huán)節(jié)化解信訪矛盾留下的回旋余地和化解空間極其有限。作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)很容易被不當(dāng)?shù)刭x予跨部門信訪的最終監(jiān)督者，從而承受超越檢察職能和法律規(guī)定的額外壓力。

　　(3)涉檢信訪事后處置難度大、手段少，檢察機(jī)關(guān)形象受損

　　目前，我國調(diào)整信訪活動(dòng)的法律和法規(guī)并不完善，規(guī)定過于原則，操作性不強(qiáng)，一旦極少數(shù)群眾不恰當(dāng)、無限制地濫用其上訪權(quán)利，檢察機(jī)關(guān)就將面臨巨大的壓力和挑戰(zhàn)。如集體涉檢信訪極大地占用檢察機(jī)關(guān)的人力和物力。檢察機(jī)關(guān)在接待集體信訪時(shí)，不僅需要多名檢察工作人員做溝通工作，還需要配備多名司法警察及安保人員做安全防范工作，特殊情況下，檢察機(jī)關(guān)還需專門安排車輛遣返信訪人員。

　　又如城市化進(jìn)程中的涉檢信訪矛盾，由于是新形勢下引發(fā)的新矛盾造成的新信訪，在信息網(wǎng)絡(luò)日益發(fā)達(dá)的今天，往往成為各新聞媒體關(guān)注和炒作的熱點(diǎn)。

　　對于涉及多機(jī)構(gòu)多部門的涉檢信訪，檢察機(jī)關(guān)的處理主要起到溝通和協(xié)調(diào)的作用，效果甚微。再者，聯(lián)合各涉及的機(jī)構(gòu)對信訪人進(jìn)行答復(fù)，形成多方均能接受的處理方案難度大、時(shí)間長，容易造成信訪人纏訪。

　　二、對從源頭上預(yù)防涉檢信訪的思考

　　如何從源頭上預(yù)防和防范涉檢信訪一直作為控申檢察工作的重中之重，我們認(rèn)為，從源頭上進(jìn)行預(yù)警和評(píng)估機(jī)制應(yīng)當(dāng)具備以下特點(diǎn)：

　　1、信息性。信息的獲知是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估機(jī)制的前提和基礎(chǔ)。建立和運(yùn)行涉檢信訪風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估機(jī)制必須全方位、多渠道、無間隙地了解和掌握風(fēng)險(xiǎn)信息，通過群眾來信來訪、新聞媒體報(bào)道、特邀監(jiān)督員監(jiān)督等途徑獲取，為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與評(píng)估機(jī)制的有效啟動(dòng)奠定基礎(chǔ)。

　　2、預(yù)測性。對可能誘發(fā)涉檢信訪的情況及嚴(yán)重程度進(jìn)行研判，將苗頭性、傾向性涉檢信訪及時(shí)預(yù)測。根據(jù)預(yù)測信息指向的不同，可將預(yù)測的對象劃分為個(gè)案預(yù)測與類案預(yù)測。個(gè)案預(yù)測是指對敏感案件、重大影響案件等重要案件訴訟環(huán)節(jié)中可能涉及信訪的情況進(jìn)行監(jiān)控和預(yù)測;類案預(yù)測是在一定時(shí)期內(nèi)，對相同或相似性質(zhì)案件可能引發(fā)的涉檢信訪風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估和預(yù)測，以對類案處理起到預(yù)警作用。

　　3、拓展性。拓展性是指涉檢信訪風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估機(jī)制同時(shí)也承擔(dān)著對涉檢信訪風(fēng)險(xiǎn)的控制和化解的功能。通過對該機(jī)制的運(yùn)作和管理，以科學(xué)的體制有效預(yù)防和減少涉檢信訪隱患。

　　三、涉檢信訪風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估機(jī)制設(shè)計(jì)

　　涉檢信訪風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估范圍

　　檢察機(jī)關(guān)各業(yè)務(wù)部門結(jié)合各自工作職責(zé)、程序和特點(diǎn)，對可能發(fā)生的涉檢信訪事項(xiàng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，如本院擬不立案、撤案、不逮捕、不起訴、不抗訴的案件;本院擬維持原判或原處理決定的刑事申訴案件;可能引發(fā)涉眾性、突發(fā)性事件或涉檢網(wǎng)絡(luò)輿情炒作的信訪件等等。

　　涉檢信訪風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估主體及責(zé)任

　　執(zhí)法辦案部門的承辦人為涉檢信訪風(fēng)險(xiǎn)呈報(bào)的第一人，承辦人在發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)之日起三日內(nèi)向部門負(fù)責(zé)人呈報(bào)，重大風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)日呈報(bào)。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)行案件承辦人、首辦責(zé)任部門負(fù)責(zé)人、分管檢察長三級(jí)負(fù)責(zé)制。對涉檢信訪風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警防范和化解息訴工作分別承擔(dān)直接責(zé)任、主要責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

　　涉檢信訪風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估程序

　　(1)建立評(píng)估小組。根據(jù)不同的涉檢信訪事項(xiàng)，由控告申訴檢察部門組織、協(xié)調(diào)信訪內(nèi)容涉及的首辦責(zé)任部門人員，組成涉檢信訪評(píng)估小組負(fù)責(zé)制定評(píng)估方案。

　　(2)組織分析研判。涉檢信訪評(píng)估小組對涉檢信訪事項(xiàng)滾動(dòng)分析研判，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生和可預(yù)見后果，提出風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)意見，并制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制預(yù)案。

　　(3)提交評(píng)估意見?？厣瓴块T根據(jù)分析研判意見，負(fù)責(zé)提出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估意見，提交檢察長審定后確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。

　　(4)實(shí)施過程跟蹤?？厣瓴块T對經(jīng)過涉檢信訪評(píng)估后同意實(shí)施的信訪化解推進(jìn)事項(xiàng)，實(shí)行信訪跟蹤。

　　涉檢信訪風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)

　　根據(jù)涉檢事項(xiàng)引發(fā)信訪的可能性和產(chǎn)生負(fù)面影響的大小，輕重緩急，涉檢信訪風(fēng)險(xiǎn)從高到低依次劃為三個(gè)等級(jí)，分別用紅、橙、藍(lán)表示，具體等級(jí)劃分可以參考如下標(biāo)準(zhǔn)：

　　紅色等級(jí)：當(dāng)事人明確表示對涉檢決定或者處理不滿，有明確的信訪言行或極易誘發(fā)突發(fā)事件、信訪事件。

　　橙色等級(jí)：當(dāng)事人對涉檢決定或者處理存在疑慮、不滿或者反對意見，有一定信訪可能。

　　藍(lán)色等級(jí)：發(fā)生上訪等行為可能性不大，處在可控狀態(tài)的矛盾。

　　因涉檢信訪涉及的事項(xiàng)多種多樣，涉檢信訪的人員個(gè)性差異較大，對涉檢信訪風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)很難確定具體的預(yù)判因素，上述紅、橙、藍(lán)三個(gè)等級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)亦僅為參考。在具體預(yù)判時(shí)，可從以下層面考慮：

　　(1)涉檢信訪事項(xiàng)發(fā)生的社會(huì)背景及社會(huì)影響;

　　(2)法律法規(guī)、政策對涉檢信訪事項(xiàng)的處理規(guī)定;

　　(3)倫理、道德、思想文化層面對涉檢信訪事項(xiàng)的評(píng)價(jià);

　　(4)涉檢信訪事項(xiàng)涉及人員的心理狀況及意見;

　　(5)檢察機(jī)關(guān)處理涉檢信訪事項(xiàng)的方式與方法。

　　對存在風(fēng)險(xiǎn)的涉檢信訪，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的不同，分別采取相應(yīng)的動(dòng)態(tài)預(yù)防和控制處置措施。如紅色等級(jí)的涉檢信訪，由檢察長協(xié)調(diào)、相關(guān)責(zé)任部門共同參與，組成專門工作小組，在實(shí)施穩(wěn)控措施的同時(shí)，積極地做疏導(dǎo)、教育和化解工作，爭取矛盾緩解。

　　涉檢信訪風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估管理

　　涉檢信訪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警工作建立專項(xiàng)檔案，做到一案一檔，由專人負(fù)責(zé)管理。對涉檢信訪風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估工作的落實(shí)情況納入考核的范圍。確實(shí)有效開展涉檢信訪風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估工作，在涉檢信訪風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估機(jī)制設(shè)計(jì)中特增加上述管理部分內(nèi)容，規(guī)定實(shí)行專人管理、確定控申部門統(tǒng)一上報(bào)和實(shí)施獎(jiǎng)懲措施。

　　四、匯報(bào)的最后部分內(nèi)容，課題成果轉(zhuǎn)化及實(shí)效。

　　該課題自今年年初確立以來，經(jīng)實(shí)證分析與研討，我院結(jié)合中政委開展的集中清理涉法涉訴信訪積案和案件評(píng)查活動(dòng)，于2010年7月經(jīng)院檢委會(huì)決定通過《上海市閔行區(qū)人民檢察院涉檢信訪風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估實(shí)施辦法(試行)》，2010年11月上海市涉法涉訴問題工作小組辦公室將該實(shí)施辦法在《涉法涉訴專項(xiàng)工作情況》上轉(zhuǎn)發(fā)，供全市政法部門學(xué)習(xí)借鑒。今年上海召開2010世博會(huì)期間，我院在對重大復(fù)雜案件、涉眾型案件、可能激化矛盾的敏感案件，在依法作出立案與不立案、捕與不捕、訴與不訴、抗與不抗等決定時(shí)，認(rèn)真做好社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估工作，全面分析研判案件處理可能對社會(huì)穩(wěn)定帶來的影響，講究辦案的方法、策略，有效化解了多起信訪積案及群體性矛盾，其中通過查辦案件成功化解一起上訪11年的群體訪矛盾，受高檢院領(lǐng)導(dǎo)及上海市檢察院領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定，有效維護(hù)了世博期間的社會(huì)穩(wěn)定。

　　【龍宗智】感謝鄭晶晶女士的發(fā)言。下面有請中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所教授、博士生導(dǎo)師王敏遠(yuǎn)進(jìn)行點(diǎn)評(píng)。

　　王敏遠(yuǎn) 中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所教授、博士生導(dǎo)師

　　【王敏遠(yuǎn)】女士們，先生們，大家上午好。

　　首先，應(yīng)該感謝會(huì)議主辦方邀請我來參加這屆論壇。這個(gè)感謝確實(shí)有原因，因?yàn)榍嗄甑恼搲嗄耆藨?yīng)該唱主角，我這樣年過半百人參加，顯然是讓我來受教育和學(xué)習(xí)的，感受年輕人對于法律問題、對于法學(xué)問題的研究，不僅是他們的膽識(shí)、學(xué)識(shí)、見解，而且對我們來說是一個(gè)很新穎隊(duì)伍的知識(shí)的接受。像我這樣的年齡來說，我個(gè)人特別容易陷入觀念的落后、思想的保守、思維的僵化，通過向年輕人學(xué)習(xí)，就能夠比較好的或者能夠治療、預(yù)防這樣的病。

　　剛才聽到了鄭晶晶檢察官關(guān)于涉檢信訪風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警方面的自己的研究，我自己真的很受啟發(fā)。所以在這兒，我在這兒想談的可能不是評(píng)論，而是體會(huì)，作為年紀(jì)更大的人的體會(huì)，體會(huì)不對的地方，是思維保守的結(jié)果，大家多理解。

　　我覺得上海的閔行區(qū)有一些很好的做法，也面臨著很多的困難，我的感受是這樣的，雖然作為全國檢察系統(tǒng)的先進(jìn)，我們通過材料可以發(fā)現(xiàn)他們的做法確實(shí)很不錯(cuò)。但是我的疑問，也是我的感受，有三點(diǎn)：

　　第一，信訪的問題是中國特色的問題，很難見到其他，尤其是法治發(fā)達(dá)國家，一個(gè)案件經(jīng)過司法尤其終極的裁判，還有信訪的問題，這是中國特色的問題。另外，由信訪帶來了一些風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)橛酗L(fēng)險(xiǎn)才有預(yù)警，這是一個(gè)時(shí)代感很強(qiáng)的問題，也就是我們現(xiàn)在講問題都有時(shí)空，一個(gè)時(shí)間和一個(gè)空間，都能夠感受到。中國特色的問題，我的疑問是怎么來的?是從哪兒來的?為什么有?這可能是我們要思考的問題，否則的話，所有這些采取的方案、解決的辦法，在我看來，很有可能只能治標(biāo)，治本就很難了，只有針對原因，才能做進(jìn)一步的探討。當(dāng)然這種探討很有可能，因?yàn)橄裎襾碜杂谘芯克?，是紙上談兵的探討。這是時(shí)間特色上的一個(gè)問題，要探討其原因，需要我們更要關(guān)注的。

　　第二，閔行區(qū)檢察院想了很多辦法，比如風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等等。從另外一個(gè)意義來說，我們在對這些問題的處理上，要以我們對這些問題的看法為基礎(chǔ)。如果處于上訪和信訪的階段，我認(rèn)為還是處于君子動(dòng)口不動(dòng)手，信訪還是一個(gè)書面語言，我們害怕的是動(dòng)手的事，那才是害怕的事情，我們需要預(yù)警的是那些。真正在動(dòng)口不動(dòng)手的層面上，我認(rèn)為在預(yù)警的時(shí)候，要怎么看待這個(gè)問題，需要作出一些區(qū)別，我們?nèi)绾伟研旁L問題解決在信訪的階段，把他動(dòng)口的問題用動(dòng)口來解決，而不是要?jiǎng)邮纸鉀Q，這需要我們進(jìn)一步研究。

　　第三，司法機(jī)關(guān)在處理這些問題的時(shí)候，到底有多少資源，以及如何從體制上解決這些問題。剛才我聽到一個(gè)說法，“上訪老戶”的問題是政法機(jī)關(guān)逼出來的，我想某種意義上，上訪也是我們縱容出來的，因?yàn)樯显L管用才上訪，信訪不管用，還信訪干什么，肯定是管用，無論信訪是有理還是無理，信訪管用，才不斷的有人“挺身而出”，堅(jiān)持上訪，甚至是“老戶”極端的例子。我想它是管用的，管用是什么原因?處理信訪的手段和方法到底是什么，這是有關(guān)系的。

　　在這個(gè)意義上，我當(dāng)然很體諒司法機(jī)關(guān)所掌握的資源真的很有限，尤其是在我們國家，司法是社會(huì)正義的最后一道防線，還只是停留在理