要感謝中國法學會和清華大學法學院給我這么一個機會，讓我跟大家一起學習交流法治中國這個話題。實際上這個問題張文顯老師研究最深，我只能就他演講中的有些問題談一點感想和回應。

　　張文顯老師是我非常敬重的學者，不僅僅因為他是我的前輩，學問精深，而且因為他可能是法學界少有的能夠把官方話語和學界話語比較好地統(tǒng)一到一起的一位非常杰出的教育家、法律家。我們學者講的有些東西在官方看來可能是歪理邪說，官方講的東西我們也不能完全準確地理解和把握，這實際上就是兩個話語體系的問題，話語體系的分歧、隔閡需要學界的智者來進行彌合或者調(diào)和。至少要把學界的話語通過某種方式傳遞到官方，讓他們能夠理解。同時，官方的很多話語也需要一個解讀的過程，因為有些東西確實理解起來有些困難。如法治國家、法治中國、法治社會、法治政府概念太多，到底哪些是科學意義上的，哪些是政治意義上的，哪些是可以達成共識的，確實需要一個解讀。張文顯老師在這方面做了大量的工作。我一直以張文顯老師為楷模，但因為自己不是學法理的，對宏觀問題總是缺少很好的把握，所以只能從行政法的角度談一點對法治中國，特別是剛才張文顯老師講到的四個基本要務和八個重點任務來進行回應。

　　法治中國概念的提出確實有重要的理論和實踐價值。記得1999年、2000年，習近平擔任福建省省長時，曾經(jīng)主持過一個“福建省政府法律顧問團”，當時邀請幾位北京學者，包括政府機關領導參加。那是在省政府一級比較少、比較早成立法律顧問團，記得他當時就法治問題提了一些觀點、想法，大家非常認同。之后，他到浙江提出“法治浙江”的概念。后來提出法治中國，就是當年法治浙江的一個升級版。因為在一個省里當省委書記只能提省的法治，當了總書記就可以提全國的法治。所以法治中國說復雜也復雜，說簡單也簡單，我理解為是一個在全國實施的目標。

　　法治中國建設過程中面臨的挑戰(zhàn)和任務非常大，剛才張文顯老師講了指導思想、戰(zhàn)略目標，特別是講了具體任務，四大要務、八個重點任務，非常全面、非常具體、非常理論化。具體而言，為了實現(xiàn)這樣一個戰(zhàn)略目標，或在這樣一個指導思想下實現(xiàn)這樣一個戰(zhàn)略目標，面臨的問題和挑戰(zhàn)非常巨大。我概括為三個問題、兩個挑戰(zhàn)。

　　問題1：公權力不受約束的現(xiàn)狀基本上還沒有得到根本性的轉(zhuǎn)變。法治中國前提是要公權力受約束，但這個問題我覺得從現(xiàn)實角度看，我們基本上還沒有什么好的辦法，或采取什么有效措施來轉(zhuǎn)變這個局面。公權力不受約束，說再具體一些，如果我們到了縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級，就會發(fā)現(xiàn)書記、縣長、鎮(zhèn)長、鄉(xiāng)長這些權力確確實實沒有得到有效約束。而中國這么大，3000多個縣，最基本的權力，最普遍的公權力都沒有得到有效約束，真的很難談得上是法治國家、法治中國。所以，這個局面是法治中國面臨的一個很大的問題。要搞法治中國，首先要把這種權力有效控制和約束起來，但這個局面沒有得到控制。

　　問題2：我們的行政方式、行使權力的方式基本上還是人治的方式。雖然我們搞法治這么多年，從十五大到今天為止十六年，但行使權力的方式基本沒有變。我搞行政法的知道，縣委書記、縣長，或縣里哪個局長，行使權力的方式是開縣長辦公會，開專題會，開協(xié)調(diào)會，現(xiàn)場辦公，開常委會。決定的事都是大事、急事、難事，而且大多都涉及到法律問題，拆遷、征地、引進項目，行使權力的方式基本按照一把手的班長帶著班子在拍板決策、行使權力，這個方式說到底就是人治的方式。甚至在解決社會矛盾問題上也是用這種方式，信訪來了，必須是書記、區(qū)長、縣長去接訪，解決實際問題，要批示，要做決策。這時候基本上還是人治的方式，靠他的權威、資源來定分止爭。所以行使權力的方式基本上沒有改變。

　　問題3：行使權力過程中透明度低、不公開，也沒有太大的變化。有人說2008年以后《政府信息公開條例》要求政府公開相關信息，除了國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私之外都應該公開。從現(xiàn)實來看，這種行使權力基本還在保密狀態(tài)。因為可以由他自己定的，這個保密、那個不保密，重要的決定可能都是在不透明的狀態(tài)下完成。所以民間有一句話，“大事開小會，小事開大會?！碧岚稳斡酶刹慷际欠浅：诵牡膸讉€人知道，即便是搞公開競聘選舉，核心關鍵環(huán)節(jié)決策是在半透明、不透明的狀態(tài)下進行。

　　這是從行政管理方式上，至少這三個方面的問題沒有解決。這三個問題解決不了，很難說在法治建設上有什么明顯的改觀。在這三個問題沒有完全解決的前提下，我們又面臨很多挑戰(zhàn)，有利于解決三個問題。

　　挑戰(zhàn)1：社會力量的成長，公民意識的覺醒。盡管我們社會組織發(fā)育很不夠，行政管理學者常常呼吁我們政府要分權，但是我們社會組織承接不了。因為社會組織發(fā)育得不夠，數(shù)量太少，能力太差，都是第二個“政府”，干不了真正意義上社會組織的事，這是事實。但是也必須看到，從公民意識的覺醒角度來講，從社會力量成長的趨勢看，這個發(fā)展變化還是很大的。很多重大決策是在這種社會力量倒逼下的結果，尤其是新媒體的快速發(fā)展，的確倒逼了很多施政理念的變化。社會力量的成長是不可阻擋的，對這個發(fā)展態(tài)勢只有順應、引導，但不可能阻擋。阻擋不了，這是一種觀念意識、社會理念的進步。有人說律師對很多機關而言是非常撓頭的一件事情，三天兩頭申請復議，嚴重干擾了我們的辦公，我們得安排專人、專門機構去處理這些事。我也有時候勸這些領導，千萬別這么想，這是你沒有花錢就請來的義務監(jiān)督員，他在督促你依法行政、依法辦事，不是干擾你工作，是理性維權，從而達到監(jiān)督政府的目的。因為這些人沒有去爆炸，沒有去示威、堵路，沒有去自焚、自殺，所以從這個意義上說，社會力量的成長是正能量，不能簡單看成是社會不穩(wěn)定的因素。真正不穩(wěn)定因素來自于第二個挑戰(zhàn)。

　　挑戰(zhàn)2：社會矛盾的激增，危及政權的穩(wěn)固，也危及人民生活的和諧穩(wěn)定。有一個統(tǒng)計，我們現(xiàn)在每年法院受理案件達到1400萬件，信訪案件一直在700萬、800萬件，集體上訪，比如2009年50人以上的集體上訪達到18600多次，參與人數(shù)達到157萬。北京市一共2000萬人口，每年各類矛盾有300萬件，通過訴訟解決42萬件，通過信訪解決38萬件，據(jù)說有83個人一年上訪8500多次，足見社會矛盾數(shù)量之多、解決難度之大、問題之復雜，這對政權、對社會、對老百姓構成很大的挑戰(zhàn)和威脅。社會矛盾不能夠有效及時地化解處理，就會影響到政權穩(wěn)固。當然社會矛盾產(chǎn)生的原因很復雜，核心問題是公權力行使不規(guī)范，是政策不公、制度不公、決策不當、執(zhí)法不規(guī)范、司法不公等一系列問題造就的。法治國家建設需要重點解決當下社會矛盾，走出一條中國能夠有效預防化解社會矛盾的道路，這就是法治國家應該首先思考的問題。

　　法治中國建設，張文顯老師講到四大要務、八個重點任務，我都非常贊成。四大要務是從新十六字方針說的，科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法。我結合四大要務涉及行政法的部分，談一點法治中國建設必須解決的四個方面實際問題。

　　第一，立法。從立法的方式、立法的內(nèi)容和立法的途徑上都有很多很好的設想。在立法內(nèi)容上，我認為行政法應該發(fā)揮更好的作用。為什么?現(xiàn)在說法律體系建成之后，薄弱點、空白點基本上都在行政法治領域。

　　一是行政程序法。我們沒有行政程序法，這是大多數(shù)法治發(fā)達、健全的國家都有的一個必備的法律。有的不叫程序法，但內(nèi)容基本上是屬于行政程序法或行政法的通則，但我們沒有這樣的法?，F(xiàn)在我們面臨的實際困難是，在執(zhí)行相關法律過程中會給行政機關創(chuàng)造很多鉆空子、規(guī)避法律的機會，比如我們從上世紀90年代以來相應制定了一些處罰行為、強制行為、許可行為的程序，但行政行為的分類無止境，不可能窮盡，在實踐中會出現(xiàn)很多新類型，甚至出現(xiàn)很多立法當時想規(guī)范沒規(guī)范得了的一些類型，比如決策行為，政府的決策行為，哪個法律規(guī)范?沒有法律規(guī)范。為什么有現(xiàn)場辦公、專題會議紀要，很多大項目審批、許可項目、大項目引進，政府都是通過這種方式拍板，就是因為決策權不受法律規(guī)范。

　　國務院正在起草《重大決策程序條例》，但畢竟沒出來，現(xiàn)在還處在無法可依的狀態(tài)。地方性法規(guī)起不到統(tǒng)領約束各級政府行政決策的作用?！缎姓绦蚍ā愤€要解決。有的問題法律寫了，但是很容易在實踐中被混淆、被規(guī)避。比如《行政許可法》規(guī)定，所有行政許可的項目都按《行政許可法》走。有的說，我這叫備案、登記，不叫許可。中國詞匯很豐富，由于有上百個表達許可的含義，只規(guī)范了行政許可行為，規(guī)避法律的行為就鉆到了其他問題里，用其他方式表達許可的含義，但不受行政許可法的規(guī)范。比如吊銷要聽證，為了不聽證，有的行政機關就用注銷，而不用吊銷。

　　二是信息公開法。2008年制定的政府信息公開條例，解決了政府信息公開的問題，當然解決也不一定非常徹底，后來國務院辦公廳好幾個文件將其窄化了。黨務信息要不要公開，立法機關信息要不要公開，或者公用企事業(yè)單位信息要不要公開，但我們沒有信息公開法，只有信息公開條例約束行政機關，從這個意義上講，應該盡快制定一個包羅萬象，能夠約束所有公權力主體信息公開行為的信息公開法。當然有人說黨務信息，政府法律、國家法律能約束嗎?這是難題，這跟后面我要講到的問責法是一樣的難題。但可以在制定信息公開法的同時，建議中央設定一個適用黨務信息公開的黨內(nèi)法規(guī)來解決這個問題。

　　三是問責法。有人說問責不是已經(jīng)有規(guī)定了嗎?有2009年黨政干部、領導干部問責規(guī)定。但那是黨內(nèi)法規(guī)，而且公務員法僅僅規(guī)定引咎辭職，沒有規(guī)定問責、監(jiān)督等一系列制度，尤其是問責的形式、問責的事由和標準。法治中國建設關鍵是要靠監(jiān)督、靠問責。公權力設定再多的義務、責任，如果不行使，違法行使、越權行使，沒有辦法真正實現(xiàn)這種法治狀態(tài)，所以需要一個統(tǒng)一的問責法來解決。問責法的解決要確定一個統(tǒng)一的問責標準、事由，明確問責的程序等等，總之要讓這種權力進入制度的籠子，用法律的方式加以規(guī)范。

　　當然還有許多需要制定的法律，包括政府績效評價法等等，這些法律都需要制定。從立法角度講，我不講立法方式民主化、科學化的標準，從內(nèi)容上講，至少在法治中國建設中，這里有一些空白需要填補。

　　第二，法治中國建設強調(diào)嚴格執(zhí)法，實際上嚴格執(zhí)法只是講到了法律實施中的一個環(huán)節(jié)、一個部分，但是更需要關注的是法律的實施，有法律不一定有法治，關鍵看法律是否得到很好的實施。

　　現(xiàn)在法律實施的狀況非常差，多數(shù)法律是得不到很好實施的，原因很復雜。第一是有法律條文本身的問題，過于抽象、過于原則、條款過多，沒辦法實施，所以我反對制定促進法、進步法之類的法律，因為意義不大，實施不了;第二個原因是法律實施的激勵機制不夠。法律實施得好與壞跟實施者本身的績效、跟他升遷沒辦法掛鉤，這種意義上，要把法律的實施跟領導的升遷、獎勵，以及政績評價連接在一起。

　　八年前我提出一個法治GDP的概念，很多學界同仁有不同的看法，認為是一個愚蠢的發(fā)明。我認為，在中國這樣一個高度集權，用人體制是由上而下遴選的體制下，不改變現(xiàn)在政府績效評價體系，不把法治納入政府績效評價體系之中，是很難解決這類問題的，很難給執(zhí)法者足夠的動力去執(zhí)法。

　　我們現(xiàn)在有很多食品安全方面的法律，該有的都有了，法規(guī)規(guī)章更是一大堆，但是我們食品問題為什么還這么嚴重?藥品問題為什么還這么嚴重?原因是法律得不到執(zhí)行。為什么?因為缺乏動力，執(zhí)行好壞沒有任何意義，跟不執(zhí)行法律所獲得的利益相比，均衡利益關系，不執(zhí)行法律獲得的利益大，能夠取得經(jīng)濟GDP的發(fā)展，能夠有顯績，有政績，為什么要執(zhí)行法律?對他有什么好處?我如果是一個執(zhí)法者也要這樣思考。因為缺乏這種制度安排，沒有調(diào)動他的利益取向，也沒有形成有效的動力機制。法律的實施問題比嚴格執(zhí)法問題更重要，因為法律實施不下去，法治中國就是一紙空文，不可能有真正的實踐和效果。

　　第三，關于化解矛盾的問題。我們現(xiàn)在講公正司法，鄭成良教授也有對司法不樂觀的評價。但司法機關今天的司法不公，甚至司法腐敗，并不意味著司法機關不應該承擔絕大多數(shù)的社會矛盾化解的責任和任務，司法機關理應承擔這個任務，因為社會矛盾的化解僅僅靠政府、靠黨委、靠行政的方式、靠政治的方式，是沒辦法有效化解的。

　　我們法律人這幾年感到最痛心的是信訪制度。隨著社會矛盾的大量增加，信訪制度本身被強化了，機關做大做強了，增加了編制經(jīng)費人員，升了級、高配了干部，中央是重視的。我們有法官給當事人磕頭，希望當事人“放了我吧”，這些問題說明信訪制度已經(jīng)步入歧途了。我認為原因太復雜，跟中國老百姓信訪不信訪，青天意識，跟人治解決糾紛矛盾的制度慣性，跟人們的觀念、環(huán)境，都有直接的關系。但最關鍵的是我們的法治渠道不暢通，真正應該發(fā)揮作用解決行政糾紛的復議、仲裁、訴訟，甚至調(diào)解，都沒有很好的發(fā)揮作用，所有的矛盾千軍萬馬齊擁信訪這個獨木橋，雖然可能解決的是個別的，但示范效應很快，尤其是經(jīng)過正常法律程序判決生效的案件，一旦解決，法治權威蕩然無存。

　　解決信訪問題，我曾經(jīng)提過幾個觀點：第一，要弱化信訪功能，回歸到50年代信訪制度創(chuàng)設時候的本意和初衷，就是黨和政府聽取民意、吸納民意、了解社情民意的一個渠道，不應該解決糾紛，領導不應該在信訪問題上過度關注，不要讓它變成解決糾紛的渠道，只是反映民意的渠道。我不太贊成很多地方都把資源集中到信訪機關，應把資源放到法院、放到仲裁、復議機關去解決糾紛。訴訟、復議這種制度是經(jīng)過多少年積淀形成制度化解決糾紛的形式，盡管我們今天司法中還有這樣那樣的問題，但它通過一套程序，保障當事人一套權利，實現(xiàn)問題的解決。

　　第二，信訪應當減少領導批示。領導能不能以后不批案件，好處是沒人找你了;不批案件，法律生效裁判就不會輕易推翻，不批案件就不會顯示人治的色彩，要走法治的道路。之前我在報紙上發(fā)表這一觀點，有網(wǎng)民在網(wǎng)上罵我，說這個教授缺乏同情心，訪民解決問題就靠領導批示這一條路，還不讓批。他其實沒有理解我的意思。我的想法是，希望通過領導減少批示的方式，從源頭上減少信訪案件，不是說不解決這些糾紛，而是要送到一個更加適合的渠道上去解決糾紛問題。

　　第三，取消現(xiàn)在所謂的考核機制。現(xiàn)在的排名、達標、一票否決、維穩(wěn)，確確實實造成的很多新的錯案、冤案。過去說國家信訪局是清水衙門，去年以來居然出了幾個大貪官，就是過度地使用信訪，最后控制給你排名的資源，控制給你達標的資源，控制一票否決的權力資源，你不求他不行。

　　廣西一個市領導跟我說，十八大之前我們維穩(wěn)壓力很大，幾個上訪群眾老威脅我們要去北京上訪，我們采取措施有效解決了。我問他怎么解決的?他說我們讓基層干部請這些老上訪戶吃飯，而且必喝酒，喝酒必喝醉，老百姓喝多了開摩托車回家，開不出去一百米前面就有警察，醉駕，刑拘一個月，平穩(wěn)渡過十八大。但現(xiàn)狀就是這樣，地方政府創(chuàng)造了很多稀奇古怪、五花八門的維穩(wěn)方式，充分說明我們的法治渠道不暢通。所以現(xiàn)在要取消一系列的不合理的考核制度，真正把糾紛矛盾引導到、吸引到法治軌道上。

　　法治軌道長期以來不暢通，沒人相信司法，甚至對司法的裁判都要去信訪，怎么吸引?現(xiàn)在搞的司法改革，尤其剛才張文顯教授強調(diào)法治中國幾大任務里，司法改革是最重要的一項任務，這項任務完成得好壞，直接影響最后糾紛矛盾化解的渠道、選擇問題，所以是先改革、必改革的問題。但司法改革短期內(nèi)解決不了很多實際困難和問題，尤其引發(fā)不了政治因素引發(fā)的信訪等社會矛盾問題，建議設立一種國家救助基金或國家司法救助基金，即通過司法的渠道，給他一個程序、給他一個渠道。對于法律問題依法解決，對于政策問題，依國家救助問題解決。前一段鬧得比較多的是失獨家庭受害者，因為他們響應國家計劃生育政策搞獨子獨女，但老了沒有子女贍養(yǎng)。國家沒有做錯什么事情，但是國家有沒有救濟的義務、補償?shù)牧x務，有沒有救濟的責任呢?我認為還是有的。這類問題天天找衛(wèi)計委不行，得找法院，法院通過賠償救濟基金類似來解決問題，而且可以創(chuàng)造先例，全國各地法院都可以這樣搞。

　　司法公信力的提升確實是大話題，我從行政訴訟角度來講，行政訴訟是解決行政爭議一個很重要的渠道。據(jù)說現(xiàn)在信訪中有60%-70%涉訴涉法的信訪都是公民爭議，把這些爭議通過修改行政訴訟法吸引過來，我覺得可能對于維護社會穩(wěn)定確實有好處。現(xiàn)在行政訴訟法正在修改中，馬上就要二讀，學者開過無數(shù)次會。我們提的很多建議，希望立法機關能夠采納，比如降低訴訟門檻、擴大訴訟范圍、增加公益訴訟、改革審判的方式、增加判決的種類，目的是使得這個渠道能夠真正發(fā)揮化解社會矛盾的作用，這是法治中國建設在公正司法方面最重要的一點。

　　最后一點，我們講全民守法，這話沒有錯，這是法治中國建設一個完整鏈條中的必要環(huán)節(jié)。但全民守法的前提應該是公權力或官員守法、領導干部守法。在領導干部守法問題上，從某種意義上說，我們也做了一些文章，六五普法明確規(guī)定兩個普法重點是領導干部和青少年。但領導干部守法、學法基本上限于聽聽法制課、參加考試。能不能融入他的血液當中，成為他的信仰，這個東西必須要做，否則領導干部就是學一百堂課、一千堂課，他不相信這個東西，信奉人治的東西、信奉權力的東西，沒辦法發(fā)揮作用。

　　中國又是一個高度集權的國家，中國很多事情都是要中央率先垂范，領導要率先帶頭。我們的中央如果拿出貫徹執(zhí)行八項規(guī)定、反對“四風”這樣的決心和勇氣，懲治腐敗這樣的力度，相信中國推進法治是很有希望的。尤其是現(xiàn)在中央要重點研究法治問題，要出臺一個重要的決定，相信這就是一種決心、勇氣的體現(xiàn)。最終是要靠高層政治家、中央領導率先垂范，規(guī)范行為，來帶動全社會守法、尊法、用法，從而形成一個按習近平總書記所說的“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的氛圍，真正形成法治思維和法治方式，從而對推動法治中國建設形成內(nèi)在動力。