依法治國、依法行政于20世紀90年代提出并勃興，這一時期正是我國改革開放，積極推進社會主義市場經濟體系，經濟社會迅速發(fā)展的時期，這決不是偶然的巧合。提出依法治國、依法行政是市場經濟發(fā)展的內在需求和歷史必然，反映了不以人們意志為轉移的客觀規(guī)律。而黨遵循客觀規(guī)律，推進依法治國、依法行政，對我國經濟的快速發(fā)展，無疑起了極大的推進作用。

　　黨的十六大確定了全面建設小康社會的奮斗目標，小康社會目標的實現(xiàn)，包括了“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權得到切實尊重和保障。”不能把小康社會建設單純理解為經濟水平和物質生產的標準。法治國家和法治政府的基本建成，是其中不可分割的內容。

　　黨的十八屆四中全會《決定》提出，要“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”一體建設，不能只重視其中的某一方面，“全面推進依法治國是一個系統(tǒng)工程”。

　　黨的領導是中國法治建設的關鍵，必須“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一”。堅持黨要依法執(zhí)政，同時，還必須重視法治社會的一體建設?！笆谷w人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者?！狈ㄖ握仨毰c法治社會的一體建設，正是體現(xiàn)了二者之間的內在關聯(lián)。

　　《決定》特別明確了法治政府的本質就是實施法律，強調指出：“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。”

　　黨的十七大、十八大都提出要“完善組織法制和程序規(guī)則，保證國家機關依照法定權限和程序，行使權力，履行職責”?！稕Q定》指出：“依法全面履行政府職能，完善行政組織和程序法律制度，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化?！边@無疑帶有基礎性。行政組織法是規(guī)范依法行政主體的法律，直接關系能否建設一個結構合理、權力配置適當、運作協(xié)調、廉潔高效的行政組織體系。最近正在制定政府權力清單。其來源應該是部門組織法中關于職權的規(guī)定和由此制定的單行法中關于具體職權的授予所綜合而成?！稕Q定》指出：“行政機關不得法外設定權力，沒有法律法規(guī)依據，不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益，或者增加其義務的決定?！?/span>

　　關于行政主體另一個值得研究的問題是，《決定》提出要促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。治理與管理不同，管理的主體僅為行政機關，而在治理體系中，政府要負責，社會要協(xié)同，公眾要參與，這就要求我們對行政主體制度問題作新的研究，對社會組織治理活動的性質、內容、形式、程序、特點，特別是治理權的授予和取得等等，都需要制度化、規(guī)范化。

　　在行政權的行使中，必須堅持兩個原則：一是職權法定。行政機關的職權，實行的是“授予原則”，“法無授權不可為”。二是“權責一致”原則。行政機關的職權是公權力。法律授予行政機關的職權，實際上也就是賦予行政機關以義務和責任。“行政機關要堅持法定職責必須為，法無授權不可為，……堅決糾正不作為、亂作為”，權責一致的另一層意義是，在權責的分配上，必須一致、相當。不能有權無責，或有責無權。

　　要全面履行政府職能，還必須解決“程序”問題。程序是實體的保障。《決定》中提出的建設法治政府的要求，其中有兩項都是程序問題，一是依法決策機制;二是全面推進政務公開。

　　《決定》把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策的法定程序。這是我國長期決策實踐經驗的總結?！稕Q定》還增加了兩項規(guī)定：一是建立法律顧問制度;二是建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。

　　全面推進政務公開。公開應該是法治政府建設中最重要的制度?！耙怨_為常態(tài)，不公開為例外”，明確規(guī)定了“決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務公開、結果公開。”

　　《決定》提出要推進綜合執(zhí)法，要減少市、縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類，首先是各領域內的綜合執(zhí)法，《決定》列出了十個重點領域內要推行綜合執(zhí)法。其次是，也可以在“有條件的領域推行跨部門的綜合執(zhí)法”，這可以目前已廣泛存在的城管執(zhí)法體制為例。

　　嚴格規(guī)范、公正文明執(zhí)法，是從執(zhí)法手段、方式、程序而言，首先是嚴格規(guī)范。嚴格，就是要“依法懲治各類違法行為，加大關系群眾切身利益的重點領域執(zhí)法力度”。當然，嚴格必須規(guī)范，必須以法的設定為標準。裁量權是行政執(zhí)法中極為重要的問題，近幾年我們還研究制定了裁量權基準制度，有的地方還運用了案例指導制度，這些都將有利于規(guī)范執(zhí)法行為。近幾年來在建設服務型政府中，公正文明執(zhí)法在我國執(zhí)法領域中有了新的發(fā)展：寓管理于服務。

　　強化對行政權力的制約和監(jiān)督。包括“黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督”加強并形成對行政權力的制約和監(jiān)督體系。有兩個方面值得注意：一是以權利制約和監(jiān)督權力;二是以權力制約和監(jiān)督權力。

　　黨和國家、政府主動明確提出依法行政、建設法治政府，這在世界歷史上可能也是首例，是符合我國加速建設市場經濟、加速經濟和社會發(fā)展的科學決策!

　　* 應松年，中國政法大學終身教授，中國法學會學術委員會委員、行政法學研究會名譽會長。