中國法學(xué)會社會法學(xué)研究會副會長 姜俊祿

　　1、社會管理創(chuàng)新的政策轉(zhuǎn)型

　　“完善社會管理”這一概念，最早出自2007年黨的十七大報告。在2010年兩會期間，溫家寶總理作《政府工作報告》時指出，我們要“更加重視公共服務(wù)和社會管理”，“要適應(yīng)新形勢，推進(jìn)社會管理體制改革和創(chuàng)新，合理調(diào)節(jié)社會利益關(guān)系”。2011年2月19日，胡錦濤總書記在中央黨校舉行的省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班發(fā)表的講話中強(qiáng)調(diào)，要“扎扎實(shí)實(shí)提高社會管理科學(xué)化水平，建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系”。

　　2011年3月的全國兩會上，溫家寶總理在《政府工作報告》中提出，要“創(chuàng)新社會管理體制機(jī)制，加強(qiáng)社會管理法律、體制、能力建設(shè)”。 此外，我國“十二五”規(guī)劃綱要第九篇專門討論“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理”，并用專章分別討論了“創(chuàng)新社會管理體制”、“加強(qiáng)社會組織建設(shè)”和“完善維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制”。2011年5月30日，中共中央政治局召開會議，研究加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理問題。后來，胡錦濤書記在今年七一講話中又指出，我國“要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。2011年7月我國又出臺了《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)社會創(chuàng)新管理的意見》，這是我國第一份關(guān)于創(chuàng)新社會管理的專門正式文件。而中央政法委亦將社會管理創(chuàng)新列為“三項(xiàng)重點(diǎn)工作”(社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法)之一。

　　隨著社會發(fā)展的巨大變化，我國社會管理理念思路、體制機(jī)制、法律政策、方法手段等方面存在很多不適應(yīng)的地方。我國政府需要遵循社會發(fā)展規(guī)律，根據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展態(tài)勢，不斷提高社會管理的能力和水平。伴隨著社會管理政策的重大轉(zhuǎn)向，相信政府對公民社會的資源供給會明顯改善，社會組織、政府資助、服務(wù)轉(zhuǎn)包和社會資助也將顯著增加。這一切，十分值得期待和關(guān)注。

　　2、我國社會管理的現(xiàn)狀和缺失

　　社會管理的基本任務(wù)包括協(xié)調(diào)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進(jìn)社會公正、應(yīng)對社會風(fēng)險和保持社會穩(wěn)定等方面。毫無疑問，政府在社會管理中具有不可替代的強(qiáng)大作用。然而，現(xiàn)代社會生活的廣闊性和復(fù)雜性是人類歷史上前所未見的?，F(xiàn)代社會內(nèi)部各種交往頻繁，社會關(guān)系多種多樣，構(gòu)成一個關(guān)系復(fù)雜、聯(lián)系緊密的整體。相應(yīng)的，現(xiàn)代社會中社會管理任務(wù)繁復(fù)龐雜，任何一個政府都沒有能力包攬一切、親自處理和解決所有問題。面對這種困境，有效地破解這一難題的方法之一就是實(shí)現(xiàn)社會管理主體由一元向多元的轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)代社會的管理必然要求管理主體的多元化和管理方式的民主化，要求社會組織和公眾的廣泛參與，形成一個社會自治的良性機(jī)制。良好的社會管理要求建立一系列社會管理合作機(jī)制，如公民的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制、政府的信息反饋機(jī)制、科學(xué)決策機(jī)制、信息公開機(jī)制，以及司法公平機(jī)制等。

　　目前，我國政府在社會管理領(lǐng)域的一元核心地位非常突出，政府是社會生活的全面組織者和公共產(chǎn)品的直接提供者，政府的管理活動實(shí)際上觸及社會生活的方方面面。一元的政府管理很容易忽視公眾日益多樣化的需求，造成社會管理服務(wù)方式簡單、內(nèi)容單一、質(zhì)量低下。

　　政府全面管理的弊端首先在于，政府在全面履行社會管理權(quán)以及公共產(chǎn)品供給權(quán)時，增加了權(quán)力尋租和滋生腐敗的機(jī)會，同時又缺少有效的社會監(jiān)督與制約機(jī)制。政府全面管理的另一個弊端在于，隨著社會事務(wù)的迅速增多，處于中心地位的政府規(guī)模迅速膨脹，社會管理成本劇增，而社會管理效率低下。政府在試圖完成一件不可能完成的任務(wù)，既不能實(shí)現(xiàn)有效的社會管理，又費(fèi)力不討好。政府想包攬一切，想限制社會自治和公民組織的發(fā)展，自身卻又不可能完成社會管理的復(fù)雜任務(wù)，必然導(dǎo)致公眾對政府的埋怨和指責(zé)。相反，如果政府允許和鼓勵公民組織的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會的有效自治，公眾反而會歸功于政府，歸功于政府建立了一個良好的社會管理機(jī)制。

　　3、完善社會管理必然要求公眾的廣泛參與

　　我國的社會管理應(yīng)該逐步實(shí)現(xiàn)社會管理主體由一元向多元的轉(zhuǎn)變、社會管理服務(wù)由壟斷向競爭的轉(zhuǎn)變。社會管理既關(guān)系公眾，也需要公眾參與。社會管理的對象是公眾和公共事務(wù)。公眾是社會管理的利害關(guān)系人，只有讓公眾廣泛參與到社會管理中，才能保證社會管理的效率和公平。因此，社會管理的主體除政府之外，還應(yīng)當(dāng)包括公眾和由公眾組成的社會組織。多元的社會管理主體有助于緩解政府壓力、轉(zhuǎn)變政府職能，使政府將精力和資源集中用于宏觀調(diào)控領(lǐng)域。

　　讓公眾參與社會管理，能集中公眾的智慧和力量，調(diào)動公眾參與社會管理的積極性和創(chuàng)造性，提高社會管理成效。另外，它有助于增進(jìn)政府與公眾之間的雙向溝通與交流，促進(jìn)公眾對政府社會管理政策和服務(wù)的了解、認(rèn)可與支持。公眾參與社會管理，能夠增進(jìn)政府與公眾之間的理解與信任，有利于防止和化解公眾與政府之間的沖突，增強(qiáng)政府與公眾之間的協(xié)調(diào)性，從而減少社會沖突和社會對抗發(fā)生的可能。

　　4、社會組織承擔(dān)社會管理職能的優(yōu)勢

　　公眾既可以以分散的、個人的方式參與社會管理、發(fā)表意見，也可以聯(lián)合起來，以集中、協(xié)調(diào)和專門化的方式參與社會管理，即以社會組織的形式參與社會管理。社會組織是公民自愿成立的組織。由于現(xiàn)代社會公民利益和興趣的極端多元化，應(yīng)該有多種多樣的社會組織，反映和體現(xiàn)不同公民群體的利益、訴求和興趣。比如說，我們應(yīng)該有律師協(xié)會，教師協(xié)會，環(huán)保志愿者組織，患者(醫(yī)療服務(wù)消費(fèi)者)組織，反家庭暴力協(xié)會等。擁有社會組織的多寡，是衡量一個國家社會化程度、公民自治程度和社會活力的重要標(biāo)志。作為政府與民眾間的橋梁，社會組織具有利益表達(dá)與民意集合功能，可以提高社會的整合度和協(xié)同能力。

　　多元的社會管理主體可以適應(yīng)多元的社會現(xiàn)實(shí)，為公眾提供高質(zhì)量、差異化的社會公共服務(wù)。社會組織因?yàn)閷卜?wù)較為熟悉，理解社會需要什么和什么樣的服務(wù)，因此可以彌補(bǔ)政府失靈或者市場失靈。另外，由公民自愿成立的社會組織，其成員往往對特定的社會問題感興趣，有熱情，有第一手的經(jīng)驗(yàn)，或者有相應(yīng)的專業(yè)知識和技能，能夠提供社會管理和服務(wù)的效率。比如，患者(醫(yī)療消費(fèi)者)組織、醫(yī)患糾紛調(diào)解組織、環(huán)境保護(hù)組織、農(nóng)民工權(quán)益組織、未成年人保護(hù)組織、反家庭暴力組織等社會組織必然能在社會管理和社會服務(wù)中發(fā)揮獨(dú)特的作用。

　　我國目前社會組織的行政化色彩過于濃厚，不利于社會組織發(fā)揮自己的獨(dú)立功能。而如果由公民自主地成立和參加社會組織，則能夠增強(qiáng)他們的責(zé)任意識，能夠激發(fā)他們積極主動、充滿熱情地從事社會組織工作。公民對社會組織的廣泛參與和管理，也能增進(jìn)其對社會組織的了解與信任，有利于增強(qiáng)社會組織運(yùn)行的透明度，規(guī)范社會組織運(yùn)行，并提高社會組織的公信力和影響力。

　　5、政府如何與社會組織合作管理社會?

　　首先，在我國目前狀況下，各種各樣的社會組織還有待繁榮和發(fā)展。政府需要鼓勵大量的公民組織應(yīng)運(yùn)而生，需要放低登記門檻，給它們提供廣闊的平臺和空間。同時，政府應(yīng)當(dāng)允許社會組織自己管理、自主發(fā)揮作用，對社會組織實(shí)行一種寬松的管理方式，同時通過稅收優(yōu)惠、資金扶持、人員培訓(xùn)等方式為其提供良好的法律、政策、制度環(huán)境。

　　其次，在政府職能轉(zhuǎn)變中，要將那些可以由社會承擔(dān)的職能盡量轉(zhuǎn)移出政府，轉(zhuǎn)移到社會組織中去，使社會組織行使一些公共管理和公共服務(wù)的職能。需要注意的是，這并不意味著政府可以不加選擇地退出社會管理領(lǐng)域。對于一些涉及社會公平、民生以及社會安全與穩(wěn)定的領(lǐng)域，政府仍需要加強(qiáng)投入，否則會導(dǎo)致社會的不滿和政府公信力的降低。另外，政府從某些社會管理領(lǐng)域退出，并不意味著政府在這些領(lǐng)域可以自此不再承擔(dān)任何義務(wù)。在此，政府只是從直接管理轉(zhuǎn)為通過社會組織進(jìn)行間接管理?；谖覈默F(xiàn)實(shí)，在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，政府仍需要大力加強(qiáng)在社會管理領(lǐng)域的財力投入，通過政策引導(dǎo)和資金支持，鼓勵社會組織積極參與社會管理工作，包括運(yùn)用稅收優(yōu)惠政策，鼓勵民間資本和公眾捐款流向公益性社會組織。

　　如上所述，政府不是退出某些社會管理領(lǐng)域，而是應(yīng)當(dāng)通過資金支持和購買服務(wù)的方式，將原來由政府承擔(dān)的一些社會管理和服務(wù)職能轉(zhuǎn)為由社會組織承擔(dān)。各級政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會服務(wù)和管理的具體需要，設(shè)立各種專項(xiàng)資金支持相關(guān)社會組織提供社會服務(wù)。在這方面，政府應(yīng)該嚴(yán)格依照相關(guān)的法律法規(guī)，通過招標(biāo)的方式選擇效率高、信譽(yù)好的社會組織進(jìn)行合作。首先，政府應(yīng)該保證招標(biāo)過程的公開、透明和公平，甚至可以邀請公眾和無利害關(guān)系的社會組織參與對招標(biāo)過程的監(jiān)督。其次，政府應(yīng)當(dāng)使社會組織之間進(jìn)行競爭，使它們在爭取服務(wù)業(yè)務(wù)和政府資金方面形成競爭關(guān)系，保持公共服務(wù)組織之間的競爭壓力，從而保證社會組織在管理社會和服務(wù)社會方面的質(zhì)量和效率。另外，政府必須肩負(fù)起相應(yīng)的管理和監(jiān)督職責(zé)。在向社會組織提供資金支持后，社會組織應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)任地和有效地使用資金，而政府應(yīng)該對資金的使用情況和效果進(jìn)行監(jiān)督和審計。接受政府資助的社會組織應(yīng)當(dāng)向政府和社會公開資金使用情況，披露其提供社會服務(wù)的記錄、統(tǒng)計和結(jié)果。

　　這也涉及到政府對社會組織的評估問題。需要強(qiáng)調(diào)的是，對社會組織進(jìn)行績效評估的主體應(yīng)該多元化，不應(yīng)該由政府壟斷對社會組織的評估。首先，政府可以參考專業(yè)的非政府評估機(jī)構(gòu)的意見，如獨(dú)立的調(diào)查機(jī)構(gòu)、大學(xué)的研究機(jī)構(gòu)、媒體的評估機(jī)構(gòu)等。這些機(jī)構(gòu)因其獨(dú)立性可以保證評估結(jié)果的相對客觀，并且因其專業(yè)性可以保證評估程序和結(jié)果的科學(xué)性。其次，政府應(yīng)該考慮公眾對社會組織的評價，以彌補(bǔ)政府內(nèi)部評估的片面性。因?yàn)樽鳛榉?wù)對象的公眾對社會組織的服務(wù)質(zhì)量最有發(fā)言權(quán)。在這方面，我國2011年3月1日開始實(shí)施的《社會組織評估管理辦法》(下稱“《辦法》”)仍然偏重于政府主導(dǎo)的評估機(jī)制。《辦法》雖然規(guī)定對社會組織評估的內(nèi)容包括社會評價，但并未說明如何引入社會評價機(jī)制，也未說明如何讓公眾參與對社會組織的評估?！掇k法》所設(shè)立的評估體系更像是由政府組織專家關(guān)起門來對社會組織進(jìn)行評估?？傊?，對社會組織的評估不應(yīng)該由政府一家主導(dǎo)。在社會組織評估領(lǐng)域，也應(yīng)該像其他社會管理領(lǐng)域一樣，政府下放權(quán)力，由社會組織承擔(dān)一些社會管理功能，廣泛引入社會組織和社會公眾的參與和監(jiān)督。

　　值得肯定的是，《辦法》也反映了政府在社會管理理念方面的轉(zhuǎn)型。比如，《辦法》規(guī)定獲得良好評估等級的社會組織可以優(yōu)先接受政府職能轉(zhuǎn)移，優(yōu)先獲得政府購買服務(wù)和政府獎勵。獲得良好評估等級的基金會、慈善組織等公益性社會團(tuán)體可以申請公益性捐贈稅前扣除資格。

　　政府與社會組織合作，共同進(jìn)行社會管理和社會服務(wù)，在我國是一個新的課題?？梢韵胂?，在社會組織大量涌現(xiàn)后，在其實(shí)際操作中必然會產(chǎn)生一些問題。對于這些問題，政府應(yīng)該以公開透明的方式通過法治來解決。一方面，對于一般的社會組織而言，政府可以制定法律規(guī)范。另一方面，如果政府與某些社會組織進(jìn)行合作，則雙方可以通過合同來明確和確保各自的權(quán)利和義務(wù)，并承擔(dān)相應(yīng)的合同責(zé)任。但是，政府對社會組織的法律規(guī)范應(yīng)該是消極防護(hù)性的，而不應(yīng)當(dāng)是積極限制性的。規(guī)范的目的應(yīng)當(dāng)是防止社會組織侵犯公民權(quán)利和社會公共利益，而不是限制社會組織的自由發(fā)展。對社會組織進(jìn)行制裁時也應(yīng)該減少對行政手段的過分依賴，應(yīng)當(dāng)在公開、透明和信息對稱的前提下，讓社會管理和社會服務(wù)的市場機(jī)制成長起來，通過公眾選擇，對社會組織進(jìn)行自然淘汰。

　　6、借助社會組織解決社會矛盾的機(jī)制創(chuàng)新---以北京市勞動爭議聯(lián)動調(diào)處機(jī)制為例

　　社會管理創(chuàng)新要求轉(zhuǎn)變政府的社會管理職能，引導(dǎo)各類社會組織自我發(fā)展，增強(qiáng)社會服務(wù)能力。下面我們以北京市勞動爭議聯(lián)動調(diào)處機(jī)制為例，討論借助社會組織解決社會糾紛的創(chuàng)新機(jī)制。

　　隨著北京市經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，勞動關(guān)系日趨復(fù)雜，勞動者維權(quán)意識逐步提高，勞動爭議數(shù)量猛增。對于勞動糾紛，我國實(shí)行“調(diào)解先行”、“先裁后審”、“兩審終審”的處理方式。爭議雙方可自愿選擇是否采用人民調(diào)解，但勞動仲裁是訴訟的必經(jīng)程序。在仲裁和訴訟的開始階段和進(jìn)程當(dāng)中，經(jīng)爭議雙方同意也可以進(jìn)行調(diào)解。近年來，隨著勞動爭議數(shù)量猛增，北京市仲裁和審判力量明顯不足，難以適應(yīng)。

　　就勞動仲裁案件而言，2008-2010年北京市仲裁部門累計處理了相當(dāng)于過去20年的案件量。在仲裁員未明顯增加的情況下，年人均辦案最高達(dá)到700件，案多人少的矛盾相當(dāng)突出，僅依靠仲裁員的高強(qiáng)度工作已不能較好完成案件處理任務(wù)。就勞動訴訟案件而言，2008年北京市法院新收一審勞動爭議案件1.5萬件， 2009年新收2.2萬件，2010年新收2.2萬件。2010年北京市一中院勞動爭議審判庭人均結(jié)案270件，二中院人均結(jié)案425件。承辦法官面對大幅上漲的待審案件，還要將大量精力放在調(diào)解、案結(jié)事了的矛盾化解和法院涉訴信訪工作上，工作壓力很大。同時，法院勞動爭議案件的信訪投訴量不斷上升。以北京市一中院為例，2009年近30%信訪投訴來自勞動爭議案件，且呈不斷上升趨勢。大量勞動爭議案件經(jīng)仲裁和訴訟程序之后，又被投訴到政府信訪部門。2008-2010年，勞動信訪案件總量近46 萬件，占北京市信訪總量三分之一以上。

　　在這個背景下，并且在2009年勞動爭議調(diào)解三方聯(lián)動機(jī)制的基礎(chǔ)上，在2010年，北京市總工會、市人力社保局、市司法局、市信訪辦、市高法和市企聯(lián)創(chuàng)新了勞動爭議調(diào)解六方聯(lián)動機(jī)制，初步形成了“政府指導(dǎo)，工會牽頭，各方聯(lián)動，重在調(diào)解”的工作格局。勞動爭議調(diào)解聯(lián)動是由社會團(tuán)體出面，組織社會力量參與化解社會矛盾，緩解仲裁和訴訟壓力，方便快捷、節(jié)約成本，便于實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了和維系勞動關(guān)系穩(wěn)定。自實(shí)施調(diào)解聯(lián)動機(jī)制以來，全市勞動爭議案件連續(xù)多年快速增長的勢頭得到遏制。2010年市、區(qū)縣和產(chǎn)業(yè)調(diào)解中心受理裁審前勞動爭議案件22839件，結(jié)案20793件，調(diào)解成功15350件，這意味著為北京市仲裁機(jī)構(gòu)減少了約15350件勞動爭議案件。相應(yīng)地，與調(diào)解聯(lián)動機(jī)制建立前相比，北京市仲裁系統(tǒng)受理的勞動爭議案件明顯減少。2009年為7.3萬件，2010年減至6.1萬件，同比減少20%。另外，2011年第一季度北京市區(qū)域和企業(yè)勞動爭議調(diào)解組織共受理勞動爭議案件9126件，結(jié)案7361件，調(diào)解成功5651件。

　　北京市勞動爭議調(diào)解六方聯(lián)動機(jī)制的特點(diǎn)是，工會負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)六方調(diào)解聯(lián)動機(jī)制的運(yùn)作，推動區(qū)域和企業(yè)勞動爭議調(diào)解組織建設(shè)。司法行政部門組織律師以人民調(diào)解員身份參與矛盾化解，協(xié)同工會加強(qiáng)對律師團(tuán)隊(duì)的管理和監(jiān)督考核工作。勞動仲裁機(jī)構(gòu)、信訪部門、法院在處理勞動爭議過程中，一方面主動宣傳引導(dǎo)當(dāng)事人到各級勞動爭議調(diào)解中心申請調(diào)解，另一方面對仲裁、法院、信訪已受理的案件，在征得雙方當(dāng)事人同意的前提下，委托同級勞動爭議調(diào)解中心先行調(diào)解。企聯(lián)負(fù)責(zé)指導(dǎo)企業(yè)依法制定規(guī)章制度，規(guī)范用工管理，支持企業(yè)調(diào)解組織建設(shè)。目前北京市各類調(diào)解組織有1.2萬多個，調(diào)解員達(dá)2萬多名。工會以“購買服務(wù)”的方式向社會公開招聘專業(yè)律師，目前已與24家律師事務(wù)所簽約，聘用了350名專業(yè)律師直接參與勞動爭議調(diào)解和法律援助等工作，提高了勞動爭議調(diào)解率。243名律師志愿者與341個街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)工會服務(wù)站建立對口服務(wù)關(guān)系。鑒于六方聯(lián)動機(jī)制的成效，2011年6月3日，《中共北京市委關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理全面推進(jìn)社會建設(shè)的意見》中明確將六方聯(lián)動機(jī)制作為經(jīng)驗(yàn)推廣。

　　北京市勞動爭議調(diào)解六方聯(lián)動機(jī)制，作為解決社會糾紛的創(chuàng)新嘗試，有以下幾點(diǎn)值得注意。首先，在勞動爭議案件數(shù)量劇增，給仲裁機(jī)構(gòu)和法院帶來巨大壓力的情況下，它沒有沿襲舊思路，去簡單地大幅增加仲裁員和法官的編制，而是選擇加強(qiáng)和依靠社會組織(勞動爭議調(diào)解中心)，積極推動勞動爭議調(diào)解，從上游減輕仲裁機(jī)構(gòu)和法院的工作負(fù)荷。各社會調(diào)解組織成功調(diào)解了大量勞動糾紛，顯著減少了勞動仲裁和訴訟案件的數(shù)量，顯示了社會組織在化解社會矛盾中的重大作用。

　　其次，社會組織在設(shè)立、存續(xù)、人員招聘和規(guī)模上具有靈活性，可以根據(jù)社會需求的變化而調(diào)整。而如果選擇大幅增加仲裁員和法官的編制，則不僅會大大增加政府的財政支出，在將來也難以根據(jù)社會需求的減少而縮減編制。

　　另外，以購買服務(wù)的方式，通過社會組織進(jìn)行解決社會糾紛，其效率和成本往往優(yōu)于政府直接管理。在北京勞動爭議調(diào)解聯(lián)動機(jī)制下，工會通過購買服務(wù)和招攬志愿者的方式，為調(diào)解勞動爭議獲得專業(yè)的法律服務(wù)。2010年北京市總工會先后用工會經(jīng)費(fèi)支付法律服務(wù)費(fèi)、調(diào)解成功案件補(bǔ)貼等1500多萬元。由于六方聯(lián)動機(jī)制下的勞動爭議調(diào)解具有公益性質(zhì)，它可以以低于市場價格的方式購買律師的專業(yè)服務(wù)，而很多律師也樂于接受這種安排，甚至愿意提供免費(fèi)服務(wù)，這就降低了解決社會矛盾的經(jīng)濟(jì)成本。但是，由工會用工會經(jīng)費(fèi)支付勞動爭議法律服務(wù)費(fèi)畢竟只是權(quán)宜之計，政府應(yīng)該作出常規(guī)性的安排，設(shè)立專項(xiàng)財政預(yù)算，為社會組織解決社會糾紛提供資金支持。

　　對于像北京市勞動爭議調(diào)解機(jī)制這樣，依靠人民調(diào)解組織化解社會矛盾，我們有以下幾點(diǎn)意見供大家考慮。首先，我們來看一下調(diào)解組織的民間性、獨(dú)立性和公信力問題。北京的勞動爭議調(diào)解聯(lián)動機(jī)制是由工會牽頭積極推動的。在市、區(qū)縣職工服務(wù)中心，以及依托街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工會服務(wù)站、社保所、司法所建立了多家勞動爭議調(diào)解中心。然而，職工和企業(yè)對勞動調(diào)解的參與還不夠?！皬目傮w上看，社會公眾仍習(xí)慣通過仲裁、訴訟解決問題，沒有充分認(rèn)識到平等對話、溝通協(xié)商、第三方調(diào)解是化解矛盾的有效途徑，沒有充分了解調(diào)解聯(lián)動是一種更便捷的解決方式?！蔽覀冋J(rèn)為，職工和企業(yè)對勞動調(diào)解的參與不夠，可能與聯(lián)動機(jī)制下勞動爭議調(diào)解中心具有較濃重的政府色彩有一定關(guān)系。職工有可能把調(diào)解中心視為半政府組織，對它的效率和責(zé)任心可能缺乏足夠的信心。另一方面，企業(yè)對勞動爭議調(diào)解中心可能也有所顧慮，擔(dān)心它由于承擔(dān)著化解社會矛盾的政治任務(wù)而偏向職工，擔(dān)心它會向企業(yè)施加壓力，迫使企業(yè)接受調(diào)解結(jié)果。

　　我國進(jìn)行社會管理創(chuàng)新的共識之一是，政府退出社會管理的某些領(lǐng)域，放手并鼓勵社會組織應(yīng)運(yùn)而生，自主運(yùn)行，獨(dú)立地起到社會管理的功能。政府和社會組織之間不應(yīng)該是一種領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)、指揮和被指揮的關(guān)系，而應(yīng)該是一種平等合作關(guān)系。在社會公眾對政府組織缺乏信心的領(lǐng)域，可以對獨(dú)立運(yùn)行的社會組織有信心。這就要求社會組織公開、透明，接受公眾和政府的監(jiān)督。這樣的社會組織能夠并且應(yīng)該獲得社會捐助和政府資金支持。這才是一個成熟的、自治的公民社會的應(yīng)有之義。這樣我們才能有一個充滿活力和自主性的現(xiàn)代社會。

　　現(xiàn)階段，在社會管理的某些領(lǐng)域，比如社會矛盾化解領(lǐng)域，仍需要政府鼓勵和支持社會組織成長起來擔(dān)負(fù)社會管理功能。但是，政府應(yīng)當(dāng)有意識地逐步淡出這個領(lǐng)域，讓人民調(diào)解組織真正獲得民間性、獨(dú)立性和公信力。從這個意義上講，不必去大力推動建立企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會，因?yàn)槁毠た赡懿辉敢庥善髽I(yè)內(nèi)部人員進(jìn)行調(diào)解，也可能對本企業(yè)調(diào)解委員會的中立性缺乏信心。我們應(yīng)當(dāng)讓公眾自愿成立獨(dú)立的爭議調(diào)解組織，致力于社會服務(wù)。對于社會亟需的勞動爭議調(diào)解組織，政府可以通過政策引導(dǎo)和資金支持的方式進(jìn)行鼓勵?？梢愿鶕?jù)該等組織受理勞動爭議的數(shù)量、處理勞動爭議的質(zhì)量和效率、以及社會評價對其進(jìn)行獎勵?？梢宰尪鄠€調(diào)解組織之間形成競爭關(guān)系，通過競爭保證其專業(yè)服務(wù)的質(zhì)量。

　　在這里我們需要注意社會調(diào)解組織的社會功能和目的。不應(yīng)該簡單地認(rèn)為一個社會調(diào)解組織的調(diào)解成功率越高越好。不能變相地鼓勵強(qiáng)行調(diào)解和對任一方缺乏公平誠信的調(diào)解。社會糾紛的調(diào)解過程應(yīng)該同時是一個普法過程，一個增進(jìn)爭議雙方相互理解和調(diào)整合理期望值的過程。即便雙方最終未能達(dá)成和解，也可以為下一步仲裁和訴訟的順利進(jìn)行做好準(zhǔn)備。但是，一旦爭議雙方在調(diào)解下達(dá)成和解，則應(yīng)當(dāng)使調(diào)解結(jié)果具有一定的法律效力，對雙方具有一定的約束力。否則民間調(diào)解對于爭議雙方就缺少相應(yīng)的成效和吸引力。因此應(yīng)該總結(jié)北京市部分區(qū)縣法院對調(diào)解協(xié)議進(jìn)行司法效力確認(rèn)的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，逐步探索不同類型調(diào)解效力銜接的可行方式。

　　另外，解決社會糾紛并不僅僅是從表面上減少社會糾紛的數(shù)量，而是要從根本上減少社會矛盾的發(fā)生。解決勞動糾紛，應(yīng)該以促進(jìn)和維護(hù)職工和企業(yè)的合法權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)。應(yīng)當(dāng)對企業(yè)進(jìn)行普法，使其做到知法守法。也應(yīng)當(dāng)對職工和公眾普及勞動法律法規(guī)，增強(qiáng)他們的權(quán)利意識，促使他們以合法的方式積極維護(hù)自身的法定權(quán)利。勞動者不斷增長的權(quán)利意識和維權(quán)行為，是企業(yè)履行其法定義務(wù)的動力和壓力。勞動者只有積極主張自身的法定權(quán)利，才能實(shí)現(xiàn)我國勞動立法的社會目的，從而推動我國社會進(jìn)步。

　　7、結(jié)論

　　隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會的迅速發(fā)展，我國社會正在變得越來越復(fù)雜，正在向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)變。社會管理創(chuàng)新是我國當(dāng)前所面臨的一項(xiàng)重大課題。我們需要學(xué)會以現(xiàn)代方式管理社會，需要發(fā)揮公民自治的巨大能量，發(fā)揮社會組織在社會管理方面的獨(dú)特作用。我們需要在政府引導(dǎo)、公眾監(jiān)督的框架下，讓社會組織獨(dú)立運(yùn)行，真正獲得民間性和公信力。就勞動爭議調(diào)解而言，我們應(yīng)該逐步淡化政府主導(dǎo)的色彩，通過政策引導(dǎo)和資金支持，使獨(dú)立的民間調(diào)解組織應(yīng)運(yùn)而生，為解決社會糾紛提供一條新的有效途徑。

　　中國人民大學(xué)法學(xué)院教授林嘉

　　林嘉教授：現(xiàn)在進(jìn)入論壇互動階段，可提三個問題，開始。

　　提問一：社會組織如何獨(dú)立運(yùn)行與發(fā)揮作用?

　　提問二：社會組織如何在社會管理創(chuàng)新中發(fā)揮作用?

　　提問三：關(guān)于如何在社會各領(lǐng)域設(shè)立基金會?

　　姜俊祿先生：社會管理就是服務(wù)，服務(wù)就是管理，我的觀點(diǎn)是行政權(quán)利的行使一方面要讓位出來，一方面要改革創(chuàng)新行使方式。關(guān)于社會基金的設(shè)立，我認(rèn)為應(yīng)該放寬審查，允許更多的社會基金會成立。行政管理的對象就是社會，進(jìn)行社會管理創(chuàng)新是要延續(xù)一些在行政方面的監(jiān)督還是要在行政權(quán)力方面進(jìn)行分離或者弱化和轉(zhuǎn)型，這是行政改革的重大步驟，也是將來走向政治改革的一個路徑。

　　林嘉教授：社會管理創(chuàng)新是理念的創(chuàng)新，是制度的創(chuàng)新，在當(dāng)前社會現(xiàn)狀下，要創(chuàng)新社會管理，開放服務(wù)是一種新模式，要更好地培養(yǎng)社會力量，更好地進(jìn)行社會溝通協(xié)商機(jī)制，把各種社會矛盾從源頭上進(jìn)行遏制，如何準(zhǔn)入社會組織行使社會權(quán)利，這還需要從制度的實(shí)施到觀念的改變，還需要很長的道路要走。