（學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會精神）

王曉暉：建立健全文化法律制度

　　《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)強(qiáng)調(diào)，建立健全堅持社會主義先進(jìn)文化前進(jìn)方向、遵循文化發(fā)展規(guī)律、有利于激發(fā)文化創(chuàng)造活力、保障人民基本文化權(quán)益的文化法律制度，并對制定公共文化服務(wù)保障法、文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法、互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域立法等提出明確要求。這一部署明確了我國文化法制建設(shè)的性質(zhì)方向和重點任務(wù)，為加強(qiáng)文化立法、完善文化法律制度提供了基本遵循。

　　(一)

　　文化法律制度，是中國特色社會主義法治的重要組成部分，是黨在宣傳文化領(lǐng)域依法執(zhí)政的具體體現(xiàn)。加強(qiáng)文化立法、完善文化法律制度，不僅是推進(jìn)文化建設(shè)的題中應(yīng)有之義，也是深化文化體制改革的重要內(nèi)容，對推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮、增強(qiáng)國家文化軟實力具有十分重要的意義。

　　1.建立健全文化法律制度是全面落實依法治國方略的必然要求。依法治國是我們黨治國理政的基本方略。文化建設(shè)是中國特色社會主義現(xiàn)代化事業(yè)五位一體總體布局的重要組成部分，文化法律制度是中國特色社會主義法律體系不可或缺的重要內(nèi)容。沒有完善的文化法律法規(guī)，就不可能形成完備的中國特色社會主義法律體系，依法治國的基本方略也不可能得到全面貫徹落實。目前，文化領(lǐng)域立法相對滯后，與建設(shè)社會主義法治國家的要求不相適應(yīng)，與國家不斷推進(jìn)法治建設(shè)的整體進(jìn)程不相適應(yīng)。必須進(jìn)一步加快文化領(lǐng)域立法步伐，推動文化領(lǐng)域的建設(shè)和管理走上制度化、規(guī)范化軌道。

　　2.建立健全文化法律制度是提高文化工作科學(xué)化水平的重要途徑。提高文化工作科學(xué)化水平，需要從多方面努力。其中，加強(qiáng)立法工作，充分發(fā)揮法律法規(guī)的規(guī)范和引領(lǐng)作用，是一個十分重要的方面。文化法律法規(guī)是對文化建設(shè)規(guī)律的概括和總結(jié)，相對于文化政策而言更具有穩(wěn)定性、規(guī)范性和強(qiáng)制性。通過法定程序把黨在文化領(lǐng)域的政策主張上升為國家法律，就使黨的政策主張獲得了國家強(qiáng)制力的保障;把文化建設(shè)實踐中形成的新成果、新經(jīng)驗用法律的形式固定下來，就為文化改革發(fā)展提供了更為科學(xué)、更為具體的遵循。這不僅有利于保證文化建設(shè)沿著正確方向發(fā)展，而且有利于推動文化工作不斷從經(jīng)驗型向科學(xué)化轉(zhuǎn)變。

　　3.建立健全文化法律制度是推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮的重要保障。社會主義文化大發(fā)展大繁榮，既需要政策指引、改革推動，也需要法治保駕護(hù)航。人民群眾的基本文化權(quán)益，需要通過立法來確認(rèn)和保障;國家鼓勵扶持文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施，需要通過立法進(jìn)一步制度化、規(guī)范化;各級政府在文化建設(shè)中的責(zé)任，需要通過立法加以明確和強(qiáng)化;文化體制改革的成功經(jīng)驗和做法，需要以立法的形式加以固定化。加強(qiáng)文化領(lǐng)域立法、完善文化法律制度，不僅有利于加快文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而且有利于文化體制改革的深化和文化體制改革成果的鞏固。

　　4.建立健全文化法律制度是維護(hù)國家文化安全的有效手段。對我實行“西化”“分化”，是境外敵對勢力的一貫戰(zhàn)略。近年來的一個突出特點，就是利用國際慣例和世貿(mào)組織規(guī)則，大量輸出文化資本和文化產(chǎn)品。從近年來我國對外文化貿(mào)易爭端及世貿(mào)組織裁決來看，我們同發(fā)達(dá)國家在文化領(lǐng)域的競爭經(jīng)常表現(xiàn)為法律層面的較量，掌握和運用法律武器的能力，已經(jīng)成為成敗得失的關(guān)鍵。面對激烈的國際文化競爭和嚴(yán)峻的意識形態(tài)挑戰(zhàn)，特別是我國對外開放不斷擴(kuò)大后文化領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況新問題，如果不盡快做好立法方面的準(zhǔn)備，建立健全相關(guān)法律制度，就難以有效抵御境內(nèi)外敵對勢力的文化滲透，難以在文化軟實力競爭中贏得主動。

　　(二)

　　近年來，文化戰(zhàn)線適應(yīng)改革發(fā)展的需要，加快立法步伐，先后出臺了一批法律法規(guī)，初步形成了法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章相互銜接、相互配套的文化法律體系框架。與此同時，大力加強(qiáng)文化執(zhí)法工作，建立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)執(zhí)法隊伍建設(shè)，積極推進(jìn)依法行政、依法管理，有力推動了文化的繁榮發(fā)展。

　　同時，也要清醒看到，文化領(lǐng)域立法工作總體上比較滯后。一是立法數(shù)量少。在我國240多部現(xiàn)行法律中，文化類法律只有5部。與政治、經(jīng)濟(jì)、社會等領(lǐng)域相比，文化立法在我國社會主義法律體系中所占比重偏小，低于教育、科技、衛(wèi)生等方面的立法。不少方面還存在立法空白，新聞出版、廣播電視等重要領(lǐng)域只有一些行政法規(guī)和部門規(guī)章，公共文化服務(wù)、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新興媒體管理方面的立法也比較欠缺。二是立法層級低。稱得上法律的，只有《文物保護(hù)法》《著作權(quán)法》《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》和《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》《全國人大常委會關(guān)于網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》這“三法兩決定”，其余均為行政法規(guī)和部門規(guī)章。由于法律效力低，處罰權(quán)限、處罰力度有限，執(zhí)行難度非常大，對違法違規(guī)者往往起不到約束和震懾作用。三是立法質(zhì)量有待提高。少數(shù)法規(guī)規(guī)章調(diào)研不夠，內(nèi)容脫離現(xiàn)實，在實際工作中難以貫徹執(zhí)行;部分行政法規(guī)和部門規(guī)章之間存在相互抵觸的問題，在實際工作中經(jīng)常出現(xiàn)“依法打架”的現(xiàn)象;一些部門規(guī)章更像政策性文件，只有原則性要求，沒有具體的行為規(guī)范，沒有違反規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和處罰性條款，在實際工作中往往無所適從。

　　造成文化領(lǐng)域立法相對滯后，原因是多方面的，有客觀原因，也有主觀原因。從客觀上講，宣傳文化領(lǐng)域立法具有特殊性，不同于經(jīng)濟(jì)、政治、社會領(lǐng)域立法，意識形態(tài)屬性強(qiáng)，許多問題十分敏感，不僅要處理好發(fā)展與管理的關(guān)系，還要考慮國內(nèi)管理規(guī)定與國際通行規(guī)則的關(guān)系，需要反復(fù)調(diào)研、反復(fù)論證。從主觀上講，長期以來我們強(qiáng)調(diào)文化工作的特殊性，重政策、輕法律，習(xí)慣于行政手段，對文化領(lǐng)域立法的緊迫感不強(qiáng)，對文化領(lǐng)域立法的總體需求、共同特點和應(yīng)當(dāng)把握的共性問題研究不夠，對重要法律法規(guī)合力攻關(guān)不夠。加之文化領(lǐng)域既懂文化又懂法律的人才非常少，立法力量嚴(yán)重不足。雖然各級宣傳文化部門相繼建立或恢復(fù)了政策法規(guī)部門，但人員很少且忙于日常事務(wù)，處于“小馬拉大車”的狀態(tài)，難以適應(yīng)繁重的立法工作需要。

　　(三)

　　總結(jié)近年來文化領(lǐng)域立法工作，針對當(dāng)前存在的突出問題，建立健全文化法律制度要著重做好以下幾方面的工作。

　　1.提高思想認(rèn)識，進(jìn)一步增強(qiáng)緊迫感。必須看到，隨著改革的深入和事業(yè)的拓展，文化領(lǐng)域自身的管理與過去已經(jīng)有很大不同。不但要管事業(yè)，還要管產(chǎn)業(yè);工作對象不僅有體制內(nèi)的，還有體制外的;系統(tǒng)內(nèi)部不僅有黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位，還有大量剛剛轉(zhuǎn)制的企業(yè);而文化企業(yè)中既有國有的，也有民營的，還有股份制的。做好面向全社會的文化管理工作，僅靠紅頭文件、行政手段、傳統(tǒng)管理方式已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須學(xué)會運用包括法律手段在內(nèi)的多種手段進(jìn)行綜合管理。

　　2.健全工作機(jī)制，提高文化領(lǐng)域立法的科學(xué)化水平。立法是十分嚴(yán)肅的事情，必須建立完善科學(xué)的工作機(jī)制，不斷提高立法質(zhì)量。一是調(diào)研機(jī)制。廣泛深入的調(diào)查研究是立法的第一道工序，任何一部法律法規(guī)的起草、修改、出臺都應(yīng)當(dāng)建立在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上。二是征求意見機(jī)制。這是立法工作必經(jīng)的民主程序，有的法律法規(guī)要在全系統(tǒng)反復(fù)討論，有的則需要面向全社會征求意見。三是溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮文化立法協(xié)調(diào)機(jī)制的作用，加強(qiáng)與全國人大、國務(wù)院相關(guān)部門的溝通聯(lián)系，加強(qiáng)中央宣傳文化單位之間的溝通協(xié)調(diào)，及時研究有關(guān)重大和敏感問題，及時解決法律規(guī)范之間的矛盾和沖突問題，確保各項法律法規(guī)從精神到原則、從形式到內(nèi)容、從概念到規(guī)范相互銜接、彼此協(xié)調(diào)。四是專家論證機(jī)制。要組建文化立法專家?guī)?，?lián)系一批法律專家學(xué)者，每一項法律法規(guī)的制定都要向?qū)＜易稍?、請專家論證。

　　3.加強(qiáng)總體謀劃，形成文化領(lǐng)域立法總體戰(zhàn)略和中長期規(guī)劃。立法是長線工作，一部法律法規(guī)出臺往往需要幾年甚至十幾年時間，需要總體把握、超前謀劃。一方面，要組織主管部門、立法機(jī)關(guān)、執(zhí)法單位的研究力量和社科研究機(jī)構(gòu)、高校的專家學(xué)者，對改革開放以來特別是黨的十六大以來文化領(lǐng)域立法工作進(jìn)行全面總結(jié)和評估，對國外相關(guān)情況和成功經(jīng)驗進(jìn)行系統(tǒng)考察和了解，對文化立法工作的原則、思路、總體取向進(jìn)行研究論證，提出對策建議。另一方面，要結(jié)合編制“十三五”規(guī)劃，制定新的文化立法中長期規(guī)劃，明確今后五到十年文化領(lǐng)域立法的重點項目和時間進(jìn)度。要加大對文化立法相關(guān)研究工作的支持，把文化領(lǐng)域立法總體戰(zhàn)略研究納入馬克思主義理論研究和建設(shè)工程，把相關(guān)重點課題、重要立法調(diào)研納入哲學(xué)社會科學(xué)基金重點項目，加大資助力度，組織力量合力攻關(guān)。

　　4.按照循序漸進(jìn)原則，積極推進(jìn)文化領(lǐng)域立法進(jìn)程。對當(dāng)前文化改革發(fā)展急需的法律法規(guī)，如公共文化服務(wù)保障法、文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法、國家勛章和國家榮譽(yù)稱號法等，要抓緊提出立法建議，組織、協(xié)調(diào)各方面力量抓緊研究起草。要加快互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域立法步伐，完善網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)社會管理等方面的法律法規(guī)，依法規(guī)范網(wǎng)絡(luò)行為。對目前討論、制定中的法律法規(guī)，要抓緊工作，爭取盡快出臺。對列入國務(wù)院近期立法規(guī)劃的法律法規(guī)，要抓緊組織修改完善，爭取按計劃完成任務(wù)。對那些難度較大又事關(guān)重大的法律法規(guī)，要適時啟動調(diào)研工作，進(jìn)行必要的研討和論證。

　　5.充實機(jī)構(gòu)隊伍，為加強(qiáng)文化領(lǐng)域立法工作提供組織保障。無論是立法滯后，還是立法質(zhì)量不高，歸根到底是人才隊伍問題?，F(xiàn)在文化領(lǐng)域立法任務(wù)越來越重，立法機(jī)構(gòu)不健全、工作人員少的矛盾非常突出。必須進(jìn)一步健全各部門法規(guī)機(jī)構(gòu)，適當(dāng)調(diào)配編制、充實力量，特別是要吸收一批法律專業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生、研究生。同時，要抓好后備人才培養(yǎng)，把文化法律人才培養(yǎng)納入“四個一批”人才培養(yǎng)工程，參照新聞傳播能力建設(shè)的做法，選擇部分高校培養(yǎng)碩士研究生，不斷壯大文化法律專家隊伍，為推動立法工作提供智力、學(xué)理支持。

　　(作者系中央政策研究室副主任、中央宣傳部副部長)