(學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會精神)

健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度

杜青林

　　黨的十八屆四中全會是在我國進(jìn)入全面建成小康社會決定性階段召開的一次十分重要的會議。全會通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，對全面推進(jìn)依法治國進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略部署，清晰勾畫了法治中國建設(shè)宏偉藍(lán)圖，具體明確了全面推進(jìn)依法治國在各個(gè)領(lǐng)域的路線圖和任務(wù)書，是一個(gè)具有里程碑意義的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)?！稕Q定》對維護(hù)憲法權(quán)威、加強(qiáng)憲法實(shí)施、弘揚(yáng)憲法精神作出精辟闡述，提出明確要求，必將把全面貫徹實(shí)施憲法提高到一個(gè)新水平。

????????一、憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程

　　《決定》指出：“憲法是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，是通過科學(xué)民主程序形成的根本法?！币浞终J(rèn)識憲法在國家政治社會生活中的重要地位和作用，切實(shí)增強(qiáng)遵守和維護(hù)憲法的自覺性和堅(jiān)定性。

　　憲法是黨和人民共同意志的集中體現(xiàn)。我國憲法同黨和人民進(jìn)行的艱苦奮斗和創(chuàng)造的輝煌成就緊密相連，同黨和人民開辟的前進(jìn)道路和積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)緊密相連。早在1940年，毛澤東同志就指出，“在革命成功有了民主事實(shí)之后，頒布一個(gè)根本大法，去承認(rèn)它，這就是憲法”。新中國成立特別是改革開放以來，黨的歷次代表大會確定的重大方針政策都在憲法中得到充分體現(xiàn)。比如，1982年憲法及其后的四次修正案，及時(shí)將“鄧小平理論”、“‘三個(gè)代表’重要思想”、“堅(jiān)持改革開放”、“社會主義初級階段”、“社會主義市場經(jīng)濟(jì)”、“依法治國”、“社會主義事業(yè)的建設(shè)者”等黨的重大理論成果寫入憲法?，F(xiàn)行憲法以國家根本法的形式，確立了中國特色社會主義道路、理論體系和制度的發(fā)展成果，反映了我國各族人民的共同意志和根本利益，是黨的主張和人民意志的高度統(tǒng)一。維護(hù)憲法法律權(quán)威就是維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威，捍衛(wèi)憲法法律尊嚴(yán)就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)，保證憲法法律實(shí)施就是保證黨和人民共同意志的實(shí)現(xiàn)。要充分認(rèn)識只有切實(shí)尊重和有效實(shí)施憲法，黨和國家事業(yè)發(fā)展、人民群眾幸福安康才有根本的法律保障。

　　憲法是人民民主權(quán)利和意愿的直接反映?！稕Q定》指出，“黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規(guī)定的程序進(jìn)行憲法修改?！边@充分體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，彰顯了我國社會主義民主的鮮明特色。我國憲法在制定修改過程中，充分發(fā)揚(yáng)民主，嚴(yán)格遵循程序，確保全黨全社會廣泛參與和高度認(rèn)同。1954年制定我國第一部憲法時(shí)，組織國家機(jī)關(guān)、全國政協(xié)、各民主黨派、人民團(tuán)體以及社會各界代表共8000多人參加討論，提出經(jīng)整理后的意見6000多條。在隨后的全民討論中有1.5億人參與，共收到來自全國的100多萬條修改意見和建議。1982年現(xiàn)行憲法修改草案在全民中進(jìn)行了長達(dá)4個(gè)月的充分討論，此后的4次修正案都廣泛征求了黨內(nèi)外各方面的意見建議?？梢哉f，憲法的形成發(fā)展過程，就是人民直接行使民主權(quán)利、反映民主意愿的過程，就是高度凝聚全黨全國人民智慧和共識的過程。要充分認(rèn)識憲法是通過科學(xué)民主程序形成發(fā)展的，是我國社會主義民主最廣泛、最真實(shí)的體現(xiàn)。

　　憲法是全社會必須嚴(yán)格遵守的最高行為準(zhǔn)則。改革開放以來，我國現(xiàn)行憲法以其至上的法制地位和強(qiáng)大的法制力量，保障了人民當(dāng)家作主，促進(jìn)了改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，推動了社會主義法治國家進(jìn)程，維護(hù)了國家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、社會穩(wěn)定。實(shí)踐證明，這是一部符合國情、符合實(shí)際、符合時(shí)代發(fā)展要求的好憲法?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)，“任何組織和個(gè)人都必須尊重憲法法律權(quán)威”，“全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)”，進(jìn)一步彰顯了以習(xí)近平同志為總書記的黨中央堅(jiān)持依法治國、依憲治國的鮮明態(tài)度和堅(jiān)定決心，確立了憲法在國家治理體系和治理能力法治化中的核心地位。要始終堅(jiān)持憲法至上，充分認(rèn)識憲法作為保證黨和國家興旺發(fā)達(dá)、長治久安的根本法，具有最高權(quán)威，必須充分尊重、堅(jiān)決維護(hù)。

????????二、憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施

　　憲法的力量不僅因其地位崇高，更源于其有效實(shí)施。否則，憲法只能停留在“政治宣言”和文本層面?！稕Q定》對加強(qiáng)憲法實(shí)施提出明確要求。要堅(jiān)持不懈加強(qiáng)憲法實(shí)施，將其作為建設(shè)社會主義法治國家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作抓緊抓實(shí)，確保憲法在國家治理和社會治理中的統(tǒng)領(lǐng)作用得到充分發(fā)揮。

　　認(rèn)真履行憲法使命，共同致力于國家富強(qiáng)、民族振興、人民幸福。憲法確認(rèn)了我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民長期奮斗取得的輝煌成果，規(guī)定了人民民主專政國家政權(quán)的性質(zhì)和根本制度，明確了國家未來建設(shè)發(fā)展的根本任務(wù)和總的目標(biāo)，是新時(shí)期黨和國家中心工作、基本原則、重大方針、重要政策在國家法制上的最高體現(xiàn)。要勇于肩負(fù)憲法賦予的歷史重任和神圣使命，堅(jiān)持解放思想，全面深化改革，統(tǒng)籌推進(jìn)社會主義經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)文明建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國夢。要堅(jiān)持國家一切權(quán)力屬于人民的憲法理念，適應(yīng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和擴(kuò)大人民民主的新要求，最廣泛地動員和組織人民依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，共同建設(shè)，共同享有，共同發(fā)展，使人民群眾對美好生活的向往和追求得到最大限度的實(shí)現(xiàn)和維護(hù)。

　　始終恪守憲法原則，堅(jiān)持法律面前人人平等。平等是社會主義法律的基本屬性。我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等?！睂τ谖覈磺泄?，不分民族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況等，在適用法律上一律平等。《決定》再次重申這一重要原則，強(qiáng)調(diào)任何組織和個(gè)人“都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，都必須依照憲法法律行使權(quán)力或權(quán)利、履行職責(zé)或義務(wù)，都不得有超越憲法法律的特權(quán)”。要維護(hù)國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，切實(shí)保證憲法法律有效實(shí)施，絕不允許任何人以任何借口任何形式以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。要以規(guī)范和約束公權(quán)力為重點(diǎn)，加大監(jiān)督力度，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究，堅(jiān)決糾正有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究行為。

　　大力弘揚(yáng)憲法精神，切實(shí)體現(xiàn)和貫穿于依法治國的全過程。憲法精神的核心是人民當(dāng)家作主?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)，要“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”，“使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)”。這是憲法正確統(tǒng)一實(shí)施的重要前提和基礎(chǔ)。截至2013年底，我國現(xiàn)行有效法律243件、行政法規(guī)731件、地方性法規(guī)(包括自治條例和單行條例)9347件，要著重保持這些法律法規(guī)與憲法精神相一致。憲法所確立的基本原則和基本制度、所包含的規(guī)范國家權(quán)力和實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利等基本精神，既需要通過法律、法規(guī)和其他規(guī)范性文件加以細(xì)化，更需要國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)以及所有社會組織和全體公民自覺遵守來落實(shí)。要把憲法作為最高法律規(guī)范，嚴(yán)格依照憲法明確的法定權(quán)限和要求科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，使憲法精神在法治建設(shè)各方面都得到充分體現(xiàn)。

　　切實(shí)維護(hù)憲法權(quán)威，堅(jiān)決追究和糾正一切違反憲法的行為。有法必依、違法必究，是依法治國的基本要求，更是憲法實(shí)施的重要體現(xiàn)?，F(xiàn)行憲法適應(yīng)全面建成小康社會、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的需要，在中國特色社會主義法律體系中的核心地位已經(jīng)形成。但在現(xiàn)實(shí)生活中，一些部門將憲法只是當(dāng)作一部高高在上的大法，不少群眾認(rèn)為憲法與普通老百姓的關(guān)系不大，違反憲法的行為時(shí)有發(fā)生。針對憲法實(shí)施中存在的這些問題，《決定》強(qiáng)調(diào)，“一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正”。要制定完善違憲追究制度，對違憲構(gòu)成要件、違憲責(zé)任、違憲追究措施和程序等作出明確規(guī)定并嚴(yán)格落實(shí)，使違反憲法的行為及時(shí)被制止和糾正，使憲法的最高權(quán)威切實(shí)得到尊重和維護(hù)。

　　堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施憲法法律同黨堅(jiān)持在憲法法律范圍內(nèi)活動統(tǒng)一起來。這是對我們黨治國理政經(jīng)驗(yàn)的深刻總結(jié)，是對我們黨執(zhí)政規(guī)律的認(rèn)識深化，也是以人民主權(quán)、基本人權(quán)、權(quán)力制約和社會主義法治為主要內(nèi)容的憲法原則的根本體現(xiàn)，是憲法實(shí)施的關(guān)鍵所在。我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法，又領(lǐng)導(dǎo)人民遵守和執(zhí)行憲法。依法治國，首先要依憲治國;依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政。加強(qiáng)憲法實(shí)施，必須始終堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律有機(jī)銜接，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，善于運(yùn)用民主集中制原則維護(hù)中央權(quán)威、維護(hù)全黨全國團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。

????????三、健全憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制和程序，切實(shí)增強(qiáng)憲法監(jiān)督實(shí)效

　　憲法監(jiān)督是保證憲法實(shí)施、維護(hù)憲法權(quán)威和尊嚴(yán)的重要制度形式。憲法實(shí)施離不開憲法監(jiān)督。1954年憲法特別是1982年憲法頒布實(shí)施以來，我國不斷探索并逐步建立了具有中國特色的憲法監(jiān)督制度。全面推進(jìn)依法治國、加強(qiáng)憲法實(shí)施，對憲法監(jiān)督提出了新的更高要求。

　　完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度。我國憲法規(guī)定，全國人大及其常委會負(fù)責(zé)監(jiān)督憲法的實(shí)施。這體現(xiàn)了全國人大是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)、代表人民統(tǒng)一行使國家權(quán)力的制度設(shè)計(jì)，實(shí)踐證明符合我國國情。《決定》強(qiáng)調(diào)“完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度”，既突出了全國人大及其常委會具有最高的憲法監(jiān)督權(quán)，又指明了推進(jìn)憲法監(jiān)督制度化的努力方向。要健全監(jiān)督機(jī)制和程序，進(jìn)一步明確全國人大及其常委會進(jìn)行憲法監(jiān)督的對象、范圍、方式等，將原則性要求具體化、程序化，使憲法監(jiān)督更規(guī)范、更有效。

　　充分發(fā)揮憲法解釋作用。依據(jù)憲法精神對憲法規(guī)定的內(nèi)容、含義和界限作出解釋，對于保證和監(jiān)督憲法全面貫徹實(shí)施至關(guān)重要。面對錯綜復(fù)雜的國際局勢和艱巨繁重的國內(nèi)任務(wù)，特別是在全面建成小康社會的決定性階段，依法解決改革發(fā)展面臨的新情況新問題，維護(hù)國家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定，都需要注重運(yùn)用憲法解釋，強(qiáng)化憲法監(jiān)督功能和效力。為推進(jìn)憲法解釋具體化、制度化，《決定》強(qiáng)調(diào)，“健全憲法解釋程序機(jī)制”。要建立完善憲法解釋制度，明確憲法解釋提請的條件、憲法解釋請求的提起和受理以及憲法解釋案的審議、通過和公布等具體規(guī)定，保證憲法解釋貫徹落實(shí)，同憲法修改等優(yōu)勢互補(bǔ)，與法律解釋等同步推進(jìn)，使我國憲法在保持穩(wěn)定性和權(quán)威性的基礎(chǔ)上緊跟時(shí)代前進(jìn)步伐、不斷與時(shí)俱進(jìn)。

　　加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)。對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等進(jìn)行備案審查，是憲法監(jiān)督的重要內(nèi)容和環(huán)節(jié)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2013年底，全國人大常委會累計(jì)收到報(bào)備案的行政法規(guī)502件、地方性法規(guī)(包括自治條例和單行條例)22253件、司法解釋189 件，對在審查中發(fā)現(xiàn)的同憲法法律相抵觸的問題，已督促制定機(jī)關(guān)修改或廢止?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。要健全完善備案審查機(jī)制，提高制度執(zhí)行力和約束力，加強(qiáng)立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)相互合作，建立健全協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，切實(shí)提升備案審查能力，增強(qiáng)備案審查的實(shí)際效能，維護(hù)憲法和法律統(tǒng)一。

　　引導(dǎo)社會各方面積極參與憲法監(jiān)督。我國一切權(quán)力屬于人民，對包括憲法實(shí)施本身，每個(gè)公民都既有自覺尊重和維護(hù)的責(zé)任，又有參與監(jiān)督的權(quán)利與義務(wù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2004年以來，由公民和組織提出的各類審查建議有1137件，其中屬于全國人大常委會備案審查范圍的475件。要充分發(fā)揮社會主義協(xié)商民主在憲法監(jiān)督中的重要作用，注重發(fā)揮人民政協(xié)和統(tǒng)一戰(zhàn)線的民主監(jiān)督作用，組織引導(dǎo)各民主黨派、各人民團(tuán)體和社會各界人士就憲法實(shí)施、憲法修改和憲法解釋等涉及的重大問題深入調(diào)查研究，積極建言獻(xiàn)策。要拓展公民有序參與憲法監(jiān)督的途徑，探索建立意見處理和反饋機(jī)制，充分調(diào)動社會各方面參與憲法監(jiān)督的積極性，使之具有更加廣泛的共識和堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

????????四、憲法的根基在于內(nèi)心擁護(hù)，憲法的偉力源自真誠信仰

　　憲法只有深入人心，走入人民群眾，才能真正成為全體人民的自覺行動。要增強(qiáng)全社會忠于、遵守、維護(hù)和運(yùn)用憲法的自覺意識，樹立起對憲法的信仰和敬畏，為全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)社會主義法治國家提供精神動力和思想保證。

　　在全社會普遍開展憲法教育。憲法是“一張寫著人民權(quán)利的紙”，要為人民所掌握、所遵守、所運(yùn)用。《決定》將我國現(xiàn)行憲法公布施行的12月4日明確為每年的“國家憲法日”，為集中宣傳憲法、普及憲法提供了重要契機(jī)。要進(jìn)一步健全普法教育體制，突出和強(qiáng)化憲法教育，充分利用各種媒體普及憲法知識，闡釋憲法精神，傳播憲法理念，形成濃厚的學(xué)習(xí)憲法氛圍，讓憲法家喻戶曉。要把憲法教育納入國民教育的全過程，從娃娃抓起，從小培養(yǎng)憲法意識。要通過憲法教育，讓全體人民都認(rèn)識到憲法既是必須遵守的最高行為規(guī)范，也是保障自身權(quán)利的最有力武器，充分相信憲法、主動運(yùn)用憲法，成為憲法的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守者和堅(jiān)定捍衛(wèi)者。

　　黨員干部要帶頭維護(hù)憲法尊嚴(yán)。黨員干部和國家機(jī)關(guān)工作人員在遵守和維護(hù)憲法中具有重要引領(lǐng)和示范作用。《決定》要求，各級人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的黨組織要領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督本單位模范遵守憲法法律。要建立健全各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)憲法制度，把憲法作為黨委(黨組)理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)內(nèi)容，作為黨員干部教育的重要方面，列為黨校、行政學(xué)院必修課，全面加強(qiáng)對憲法內(nèi)容和基本精神的學(xué)習(xí)掌握。要教育廣大黨員干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭樹立憲法意識，培養(yǎng)憲法思維，把憲法作為判斷大是大非的準(zhǔn)繩;帶頭嚴(yán)格依憲法辦事，增強(qiáng)依憲觀察、分析和解決現(xiàn)實(shí)問題的能力;帶頭推動憲法實(shí)踐，認(rèn)真履行憲法賦予的職責(zé)，同一切破壞憲法權(quán)威、踐踏憲法尊嚴(yán)的行為作斗爭，使憲法真正成為國家治理的最高規(guī)則和開展工作必須遵循的根本原則。

　　建立憲法宣誓制度。《決定》明確提出，“建立憲法宣誓制度，凡經(jīng)人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時(shí)公開向憲法宣誓”。憲法宣誓儀式通過莊重的形式強(qiáng)化憲法精神，有助于增強(qiáng)對憲法的敬畏感，銘記對憲法所作出的莊嚴(yán)承諾;有助于提高憲法意識，培育憲法信仰。這一創(chuàng)新性舉措對于弘揚(yáng)憲法精神、彰顯憲法權(quán)威具有重要意義。目前，全世界有成文憲法的142個(gè)國家中，已有97個(gè)國家規(guī)定了宣誓制度，我國也在不斷探索實(shí)踐。2013年3月，習(xí)近平總書記在十二屆全國人大一次會議上表示：“將忠實(shí)履行憲法賦予的職責(zé)，忠于祖國，忠于人民，恪盡職守，夙夜在公，為民服務(wù)，為國盡力?！蓖?2月，最高人民法院501名法官按照《中華人民共和國法官宣誓規(guī)定(試行)》，面向國旗莊嚴(yán)宣誓忠于憲法和法律。要認(rèn)真落實(shí)憲法宣誓制度，明確宣誓的具體程序、誓詞內(nèi)容、監(jiān)督和法律責(zé)任，使之成為保證憲法實(shí)施、維護(hù)憲法權(quán)威和尊嚴(yán)的新的重要制度形式。

????????《 人民日報(bào) 》( 2014年11月11日 06 版)