郭林將（浙江省機構編制委員會辦公室干部、法學博士，浙江大學公共管理學院博士后研究人員）

各位老師、同學，大家下午好!

　　我匯報的題目是“行政責令行為的規(guī)范分析與制度完善--基于浙江省行政權力清單的梳理”。

　　"責令改正"、"責令限期改正"、"責令停止違法行為"、"責令停產(chǎn)停業(yè)"等行政責令行為是我國法律法規(guī)中頻繁出現(xiàn)的法律概念，也是行政機關執(zhí)法過程中經(jīng)常實施的具體行政行為。但是，法學界對行政責令行為的法律屬性和行使方式存在較大爭議。2014年6月，浙江省公布了全國首張省級部門行政權力清單。經(jīng)對浙江省行政權力清單的梳理，發(fā)現(xiàn)法律規(guī)范中含有"責令"表述的行政權力2233項，其中省級保留的411項，屬地管理的1822項。

　　關于行政責令行為的主要特點。1.行政責令行為種類多樣。以內(nèi)容為標準，包括：(1)責令行政相對人積極作為，如"責令限期恢復電影院或者放映設施的原狀";(2)責令行政相對人不作為，如"責令立即停止捕撈"。以期限為標準，包括：(1)要求行政相對人接受責令內(nèi)容，但無期限規(guī)定，如"未取得測繪執(zhí)業(yè)資格，擅自從事測繪活動的，責令停止違法行為";(2)要求行政相對人在一定期限內(nèi)落實責令內(nèi)容，如“責令限制生產(chǎn)、限制排放或者停產(chǎn)整治。限期治理的期限最長不超過一年?！?.行政責令行為領域集中。行政責令行為主要集中于市場監(jiān)管、建設交通、農(nóng)林水利等七大領域，共計1801項，占全部行政責令行為的80.65%。但是，在環(huán)境保護領域數(shù)量不足，如環(huán)保、國土部門涉及的行政責令行為分別只有70項和76項，比例僅為3.13%和3.40%。3.行政責令行為結(jié)構齊全。以行政處罰權為例，行政責令行為與具體的行政處罰措施相互結(jié)合，嚴厲程度由輕到重，形成五種類型即單獨適用(A)行政處罰的前置程序(B)與行政處罰選擇適用(C)與行政處罰合并適用(D)行政處罰的加重條件(E)。

　　二、行政責令行為存在的主要問題。(一)法律屬性不明確。當前，對行政責令行為的法律屬性存在行政處罰說、行政命令說、行政強制說、綜合說等多種觀點。(二)表達形式不統(tǒng)一。經(jīng)統(tǒng)計，現(xiàn)行法律法規(guī)有關行政責令行為的表達形式有80余種：責令改正、責令限期改正、責令當事人撤離現(xiàn)場、責令限期開發(fā)利用，等等。

　　(三)權力運行不規(guī)范。1.實施程序不合法。如蒼南縣靈溪鎮(zhèn)人民政府未履行法定程序和事實調(diào)查就認定黃某的房屋屬于違章建筑，既沒有立案，也沒有調(diào)查取證程序，也不聽當事人申訴跟邊界，直接發(fā)出《責令限期改正通知書》，20天后對方?jīng)]有改正，就強行拆除。2.法律文書使用混亂，存在《行政處罰決定書》、《責令XXX決定書》、《責令XXX通知書》、《責令XXX告知書》、《限期改正決定書》等多種形式。3.救濟制度不健全。2014年，浙江省紹興市越城區(qū)某村村民不服該區(qū)靈芝鎮(zhèn)人民政府發(fā)出的《責令限期拆除違法建筑通知書》，向該區(qū)人民政府申請行政復議，法制辦說不予受理，理由是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作出的《責令限期拆除違法建筑通知書》不屬于具體行政行為，不予受理。

　　涉及到上述種種不良的表現(xiàn)，我們認為主要還是對行政責令行為的性質(zhì)認識不到位有關系，到底屬于什么樣的一種行為。經(jīng)研究，我們把它作為一種行政處罰是現(xiàn)階段比較好的一種處理方式，理由是以下幾個：

　　1.行政責令行為具有相對制裁性，有些認為行政責令改正對你的權利義務并沒有造成什么影響，你要改正本身就是違法行為，也不算施加新的負擔，因而不屬于行政處罰。這個觀點值得商榷，就像警告一樣，經(jīng)過、通報、批評，這跟責令限期改正行為非常相似。2.如果作為行政處罰，比較有利于保護當事人合法權益，責令停產(chǎn)停業(yè)是行政處罰，現(xiàn)實當中叫責令停止生產(chǎn)，這不屬于行政處罰，這個行政處罰法沒有規(guī)定。實際上對當事人來說，一個工廠在辦，不管責令停產(chǎn)停業(yè)，還是叫責令停止生產(chǎn)，對我來說效果都一樣，這個工廠不能夠繼續(xù)。如果不做一個行政處罰的話，后面的申訴、聽政、辯解，甚至相應的行政復議、行政申訴怎么救濟。3.如果作為一種行政處罰的話有利于提升行政機關自身的執(zhí)法效力，因為不把它作為一個行政處罰，比如按照紹興越城區(qū)不予受理的決定，不屬于一個具體行政行為，那它屬于什么?當事人要不要履行。既然不屬于具體行政行為，當事人也可以不履行，為什么強制拆除?如果作為一種行政處罰以后，就可以適用行政處罰里的強制執(zhí)行、申請人民法院強制執(zhí)行，這種執(zhí)行性的制度保障措施就能夠跟上。4.行政命令大家爭議較大，行政責令改正的行為屬于行政命令，但按照我們國家法律，包括憲法、立法法和地方人民組織法，比如我們發(fā)布《國務院決定》，國務院令，省長令、市長令，往往是指抽象行政行為，具有普通適用效力的，作為一個具體的決定并不有普通的適用性，作為一個行政命令也是有問題的。

　　建議：1.作為一種行政處罰納入行政處罰法的范圍;2.對于現(xiàn)階段法律里面涉及到的80多種五花八門的表述，基本上能夠統(tǒng)一為三類，第一類叫責令停止違法行為;第二類叫責令限期恢復原狀;第三類叫責令限期改正。如果這三個基本概念能夠涵蓋立法的目的，能夠達到預期效果的話，最好能夠規(guī)范統(tǒng)一的表述，不要做情景化的立法表述，這樣在執(zhí)法過程中容易混亂。除非特別特殊情況需要用特殊的表達方式，作為三個基本概念以外補充的形式，也是允許的。

　　規(guī)范行政責令行為的條件、程序和救濟。行政機關在作出行政責令決定時，應當遵循以下條件和程序：

　　1.行政責令行為的實質(zhì)要件。一是行政機關經(jīng)過立案和調(diào)查取證，有確實充分的證據(jù)證明行政相對人存在違法行為;二是行政機關依照法律法規(guī)規(guī)定有權作出責令決定，如果沒有上述法律法規(guī)規(guī)定，也可以依據(jù)《行政處罰法》第二十三條作出;三是該責令決定客觀上能夠履行。

　　2.行政責令行為的形式要件。一是在適用方式上，行政責令行為可以單獨適用，也可以與警告、罰款等其他處罰措施合并適用。二是在文書類型上，若單獨適用的，統(tǒng)一采用《責令XXX決定書》，廢止《責令XXX通知書》、《責令XXX告知書》、《限期改正決定書》、《整改指令書》等文書類型;若合并適用的，統(tǒng)一采用《行政處罰決定書》，并在文書中闡明行政責令行為、警告、罰款等處罰的具體內(nèi)容。

　　3.行政責令行為的一般程序。行政責令行為作為行政處罰，就應當遵循行政處罰的相關程序，即立案審查、調(diào)查取證、案件審核、決定作出和執(zhí)行程序。

　　4.行政責令行為的特殊程序。一是聽證程序，如果行政責令的內(nèi)容涉及停產(chǎn)停業(yè)、停止生產(chǎn)經(jīng)營等，將對行政相對人權益產(chǎn)生重大影響的，應當在正式?jīng)Q定作出前舉行聽證程序。二是簡易程序，行政機關可以口頭作出或書面作出，事后及時向行政機關備案。三是緊急程序，在緊急情況下，不及時處置會產(chǎn)生嚴重危害后果的，不受一般程序的限制，可以當場立即作出行政責令決定如《安全生產(chǎn)法》第五十六條就規(guī)定，對檢查中發(fā)現(xiàn)的事故隱患，應當責令立即排除。但是，行政執(zhí)法人員應當在二十四小時內(nèi)向行政機關負責人報告，并補辦立案、調(diào)查、決定等手續(xù)，并送達行政相對人。

　　5.行政責令行為的救濟程序，其作為行政處罰，應當納入行政復議和行政訴訟的救濟范圍。

　　不當之處請批評指正，謝謝!