黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)

中共中央辦公廳法規(guī)局副局長、機(jī)關(guān)黨委書記　　宋功德

　　推進(jìn)依規(guī)治黨，前提是解決有規(guī)可依問題。因此，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的首要任務(wù)是形成完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。2016年12月13日出臺(tái)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》以“加快構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”為題，從健全基礎(chǔ)主干中央黨內(nèi)法規(guī)制度、健全部門和地方黨內(nèi)法規(guī)制度、堅(jiān)持立改廢釋并舉、提高制定質(zhì)量等4個(gè)方面作出決策部署、提出明確要求。

　　黨內(nèi)法規(guī)制度體系化問題，是近幾年才逐步凸顯出來的。在建黨或者建國之初，沒有正式考慮、事實(shí)上也沒多大必要考慮去理性設(shè)計(jì)形成一個(gè)什么樣的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。歷史地看，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)經(jīng)歷了一個(gè)由點(diǎn)到線、由線到面、再由面到體的發(fā)展歷程。在建黨、建國之后很長一段時(shí)間內(nèi)，制定黨內(nèi)法規(guī)制度的注意力主要集中在逐一解決一些重點(diǎn)、難點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)上黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的規(guī)范化問題。后來，隨著制度點(diǎn)的日益增多逐漸形成一條制度線，若干條制度線縱橫交織形成了一個(gè)制度平面，而若干個(gè)制度平面的聯(lián)結(jié)就會(huì)形成一個(gè)立體，這就是黨內(nèi)法規(guī)制度體系。也就是說，由于早期的黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量比較有限，不同黨內(nèi)法規(guī)之間的分工協(xié)作關(guān)系問題并不突出，因此體系化問題不是主要問題。但是，隨著黨內(nèi)法規(guī)制定主體越來越多，包括黨的中央組織、中央紀(jì)委和中央各部門、省級(jí)黨委3類;法規(guī)制度數(shù)量越來越多，目前全黨約有2400部黨內(nèi)法規(guī)，包括170多部中央黨內(nèi)法規(guī)、200多部中央部委黨內(nèi)法規(guī)、2000多部地方黨內(nèi)法規(guī)，特別黨的十八大以來黨內(nèi)法規(guī)制定工作駛?cè)肟燔嚨?，制訂修訂?0多部黨內(nèi)法規(guī)，超過現(xiàn)有中央黨內(nèi)法規(guī)總數(shù)的40%;法規(guī)制度調(diào)整領(lǐng)域越來越廣，涵蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各個(gè)方面;法規(guī)規(guī)范之間的匹配性要求越來越高，組織規(guī)范、行為規(guī)范、監(jiān)督保障規(guī)范各有側(cè)重、三位一體;法規(guī)制度時(shí)間跨度越來越長，從新中國成立至今60多年時(shí)間不同時(shí)期出臺(tái)的“老中青少”法規(guī)并存，等等;這些使得黨內(nèi)法規(guī)制度體系化建設(shè)問題日益突出、越來越緊迫。如果不抓緊解決好體系化問題以理順各種黨內(nèi)法規(guī)間的上下左右新老內(nèi)外等邏輯關(guān)系，那就很容易造成不同黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范之間的邊界不清、疊床架屋、相互掣肘甚至沖突打架，那就無法有效維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一、制約著制度合力的形成，那就不能適應(yīng)全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨提出的織密權(quán)力制約籠子、完善權(quán)利保障屏障的現(xiàn)實(shí)需要。正是在這個(gè)意義上，注重頂層設(shè)計(jì)、加強(qiáng)體系化建設(shè)，已經(jīng)成為建章立制的主要問題和重點(diǎn)任務(wù)，重大而緊迫。

　　黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度體系化建設(shè)問題被擺上重要議事日程。習(xí)近平總書記指出，要構(gòu)建以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，體系建設(shè)要堅(jiān)持宏觀思考、總體規(guī)劃，要立治有體、施治有序，注重前后銜接、左右聯(lián)動(dòng)、上下配套、系統(tǒng)集成。黨的十八屆四中全提出，要“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》要求，“到建黨100周年時(shí)全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。

　　《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》提出，“黨內(nèi)法規(guī)制度體系，是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準(zhǔn)則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)為主干，由各領(lǐng)域各層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制度組成的有機(jī)統(tǒng)一整體?！苯ㄔO(shè)完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，要統(tǒng)籌解決好外觀、宏觀、中觀、微觀等“四觀”問題。

　　第一個(gè)“觀”是指在外觀形態(tài)上，完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系呈現(xiàn)為一個(gè)涵蓋全面、主次分明的系統(tǒng)。所謂涵蓋全面，是指完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系如同一張大網(wǎng)，它的調(diào)整范圍涵蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)全過程各方面，將重要的黨務(wù)活動(dòng)囊括其中，黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為全面實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化、程序化。所謂主次分明，是指完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系如同一棵大樹，它是以黨章為根本，以準(zhǔn)則、條例等法規(guī)制度為主干，以規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等法規(guī)制度為細(xì)枝末葉，這棵大樹根基牢固、枝繁葉茂。

　　第二個(gè)“觀”是指在宏觀架構(gòu)上，完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系是由一縱一橫兩個(gè)“1+4”制度板塊交織而成?？v向上的“1+4”制度板塊，是指黨內(nèi)法規(guī)制度體系在位階上呈現(xiàn)為金字塔形的等級(jí)結(jié)構(gòu)：“1”就是黨章，居于制度金字塔頂端，“4”自上而下依次為黨中央制定的其他黨內(nèi)法規(guī)制度、中央部委制定的黨內(nèi)法規(guī)制度、省級(jí)地方黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)制度、副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委制定的有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制度。在《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》基礎(chǔ)上，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》提出“探索賦予副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)”。橫向上的“1+4”制度板塊，是指黨內(nèi)法規(guī)制度體系根據(jù)規(guī)范對(duì)象的不同呈現(xiàn)出的各有側(cè)重的邏輯結(jié)構(gòu)：“1”就是黨章，對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的自身建設(shè)、黨的組織結(jié)構(gòu)、黨員義務(wù)權(quán)利等作出基本規(guī)定;“4”即《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》所指的“按照‘規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督’相統(tǒng)籌相協(xié)調(diào)原則”形成的黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度等4大制度板塊。其中，黨的組織法規(guī)制度側(cè)重從“主體”上解決各級(jí)各類黨組織的產(chǎn)生、職責(zé)和運(yùn)行問題，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度側(cè)重從“行為”上對(duì)外解決黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)問題，黨的自身建設(shè)法規(guī)制度側(cè)重從“行為”上對(duì)內(nèi)解決黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)等問題，黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度側(cè)重從“監(jiān)督保障”上解決黨內(nèi)監(jiān)督、問責(zé)、黨紀(jì)處分、黨員權(quán)利保障、黨的機(jī)關(guān)運(yùn)行保障等問題，據(jù)此形成主體、行為、監(jiān)督保障三位一體的制度結(jié)構(gòu)。由兩個(gè)“1+4”縱橫交織而成的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，實(shí)現(xiàn)了科學(xué)分工、邏輯嚴(yán)密、井然有序、疏而不漏。

　　第三個(gè)“觀”指在中觀的項(xiàng)目上，完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系是由成千上萬的黨內(nèi)法規(guī)和有關(guān)規(guī)范性文件構(gòu)成。黨內(nèi)法規(guī)制度體系是由一件件黨內(nèi)法規(guī)和有關(guān)規(guī)范性文件相加而成的。完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系要有多少件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件?這個(gè)問題要分3個(gè)層面來回答。第一個(gè)層面是就“立柱架梁”、確立體系框架而言，黨內(nèi)法規(guī)制度體系要有五六部準(zhǔn)則，五六十件條例。關(guān)于條例，根據(jù)《意見》提出的要求，黨的組織法規(guī)制度板塊要有10來部條例，目前在地方黨委、黨組、工作機(jī)關(guān)、地方黨組織選舉、基層黨組織選舉等方面已經(jīng)出臺(tái)了8部條例，還要在黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、派出機(jī)關(guān)等方面制定相應(yīng)條例;黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度板塊要有10來部條例，目前在黨的統(tǒng)戰(zhàn)工作、軍隊(duì)政治工作、軍隊(duì)委員會(huì)工作、軍隊(duì)支部工作、軍隊(duì)紀(jì)律檢查委員會(huì)工作等方面出臺(tái)了5部條例，還要在黨的宣傳工作、政法工作、群團(tuán)工作、人才工作、外事工作等方面制定相應(yīng)條例;黨的自身建設(shè)法規(guī)制度板塊要有10來部條例，目前在黨校工作、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作、干部教育培訓(xùn)工作、黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)等方面出臺(tái)了4部條例，還要在思想政治工作、黨史工作、干部人事工作、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)等方面制定相應(yīng)條例;黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度板塊要有10來部條例，目前在黨內(nèi)監(jiān)督、巡視、問責(zé)、黨紀(jì)處分、黨員權(quán)利保障等方面，以及黨內(nèi)法規(guī)制定工作、黨政機(jī)關(guān)公文處理工作等方面已經(jīng)出臺(tái)了10部條例，還要在黨內(nèi)功勛榮譽(yù)表彰、黨務(wù)公開、黨內(nèi)規(guī)范性文件制定等方面制定相應(yīng)條例。第二個(gè)層面是就“添磚加瓦”、完善體系內(nèi)容而言，黨內(nèi)法規(guī)制度體系要有5000件左右配套性的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則。目前在全黨2400多件黨內(nèi)法規(guī)中，條例數(shù)約占1%，如果按照這個(gè)比例估算，同完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的50多部條例相對(duì)應(yīng)，配套性規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則將近5000件。第三個(gè)層面是就出臺(tái)相關(guān)規(guī)范性文件、豐富法規(guī)規(guī)范淵源而言，完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系形成時(shí)，黨中央和省級(jí)黨委大約需要制定出臺(tái)5萬件左右相關(guān)規(guī)范性文件。目前黨中央和省級(jí)黨委制定的規(guī)范黨組織和黨員的規(guī)范性文件約有2萬多件，它同黨內(nèi)法規(guī)的數(shù)量比約為10：1。如果按照這個(gè)比例估算，完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系要有將近5000件黨內(nèi)法規(guī)，那么相應(yīng)地就要制定出臺(tái)5萬件左右的有關(guān)規(guī)范性文件。

　　第四個(gè)“觀”是指在微觀的條文上，完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系是由高質(zhì)量的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范聚合而成的有機(jī)統(tǒng)一整體。歸根到底，黨內(nèi)法規(guī)制度體系是由一條條具體條文聚積而成的，法規(guī)規(guī)范作為最基本的構(gòu)成單位，是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的細(xì)胞。完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系不僅在宏觀上要架構(gòu)合理、中觀上要項(xiàng)目齊全，還要在微觀上保證不同規(guī)范的各安其位、系統(tǒng)集成。具體而言，一是不同領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)制度要功能清晰、左右聯(lián)動(dòng)，不重疊不沖突;二是不同位階的黨內(nèi)法規(guī)制度要層次分明、上下配套，不越位不抵觸;三是不同類型的黨內(nèi)法規(guī)制度要各就各位、相互匹配，實(shí)體性、程序性、保障性規(guī)范不缺位不脫節(jié);四是不同形式的黨內(nèi)法規(guī)制度要各展其長、相得益彰，黨內(nèi)法規(guī)和有關(guān)規(guī)范性文件不錯(cuò)位不掣肘;五是黨內(nèi)法規(guī)制度要做到同國家法律制度的銜接和協(xié)調(diào)，黨規(guī)與國法科學(xué)分工、界限清晰，黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國法但又不同國法相抵觸，形成黨規(guī)與國法相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局。

　　* 中共中央辦公廳法規(guī)局副局長、機(jī)關(guān)黨委書記，教授，中國法學(xué)會(huì)立法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長。