內(nèi)容提要：中國是最早發(fā)現(xiàn)、命名、開發(fā)經(jīng)營和管轄南海諸島的國家。中國對南海諸島及其附近海域的主權(quán)有充分的歷史和法理依據(jù)。20 世紀(jì)70 年代以后產(chǎn)生的“南海問題”，主要指部分南海周邊國家侵占南沙島礁導(dǎo)致的與中國的領(lǐng)土主權(quán)爭端，以及南海周邊國家單方面劃定管轄海域，從而在海岸相鄰或相向國家之間產(chǎn)生海域劃界問題。近年來，南海問題中的國際法因素迅速增強(qiáng)，主要表現(xiàn)為片面地援引《聯(lián)合國海洋法公約》，對中國南海斷續(xù)線進(jìn)行指責(zé)和質(zhì)疑。通過總結(jié)南海斷續(xù)線由來和發(fā)展的歷史經(jīng)緯，分析斷續(xù)線的性質(zhì)和法理依據(jù)，論證斷續(xù)線是一條歷史性權(quán)利線。中國在斷續(xù)線內(nèi)的南海海域享有對南海諸島的主權(quán)和包括歷史性捕魚權(quán)、傳統(tǒng)的航行權(quán)在內(nèi)的歷史性權(quán)利。

　　關(guān)鍵詞：南海問題 南海斷續(xù)線 九段線 歷史性權(quán)利線

　　南海( South China Sea) 是西太平洋邊緣海之一，四周為華南大陸、中南半島及加里曼丹島、巴拉望島、呂宋島、臺(tái)灣島等大陸、半島和島嶼所環(huán)抱。根據(jù)國際海道測量組織( International Hydrographic Organization)的界定，南海自然海區(qū)面積約為350 萬平方千米。南海中分布有許多島嶼、巖礁、沙洲、暗礁、暗沙及淺灘，多是由珊瑚礁石形成的，分布在北緯3°57 " - 21°、東經(jīng)109 °30 " - 117 °50 "之間，這些自然地形總稱為南海諸島。其按自然分布情況可分為東沙群島、西沙群島、中沙群島( 包括黃巖島) 和南沙群島四大島群。

　　西沙群島由東面的宣德群島和西面的永樂群島兩個(gè)群島組成。宣德群島中的永興島是南海諸島中面積最大的島嶼，是中國海南省三沙市的市府所在地。東沙群島由東沙島及北衛(wèi)灘、南衛(wèi)灘等組成，其中東沙島為最大，現(xiàn)在中國臺(tái)灣的實(shí)際控制之下。除黃巖島外，中沙群島全部位于水下。南沙群島是南海四大群島中位置最南、島礁最多、散布最廣的群島，主要有太平島、南威島、中業(yè)島、鄭和群礁、萬安灘等。根據(jù)1983年4月24日《中國地名委員會(huì)受權(quán)公布的南海諸島部分標(biāo)準(zhǔn)地名》，南沙群島包括群島、島嶼14個(gè)，沙洲6個(gè)，暗礁113個(gè)，暗沙35個(gè)，暗灘21個(gè)。 位于北緯4 度的曾母暗沙是中國領(lǐng)土最南端。

　　南海被大陸、半島和島嶼所包圍，看似封閉，實(shí)則通過許多海峽與世界海洋相連。北部的臺(tái)灣海峽與東海、黃海溝通;東北部以巴士海峽聯(lián)系菲律賓海和太平洋;東南則藉民都絡(luò)海峽及巴拉巴克海峽與蘇祿海相通，是聯(lián)系亞洲和澳洲的重要通道;南部從卡里馬塔海峽可溝通爪哇海;西南側(cè)以馬六甲海峽聯(lián)系印度洋，是通往歐洲、非洲的主要通道。南海是中國、日本、韓國等東北亞國家與東南亞、南亞、西亞、非洲、歐洲以及太平洋中各國海上航行的主要通道，是國際貿(mào)易和海上運(yùn)輸?shù)纳€。

　　中國曾是南海地區(qū)最發(fā)達(dá)的國家，在漫長的歷史進(jìn)程中，南海周邊國家與中國友好交往，形成了獨(dú)特的關(guān)系，或籍入中國版圖，或?yàn)榉獙?，在?jīng)濟(jì)、文化、習(xí)俗等方面彼此有著非常深厚的淵源，這是中國與南海周邊國家政治區(qū)位關(guān)系的基礎(chǔ)。

　　一、國際法上的南海問題

　　中國是最早發(fā)現(xiàn)、命名、開發(fā)經(jīng)營和管轄南海諸島的國家。20 世紀(jì)70 年代以前，南海周邊國家及國際社會(huì)從未對中國在南海的主權(quán)和海洋權(quán)益提出過異議，也不存在南海問題。

　　當(dāng)今所謂之南海問題，從國際法的角度看，主要指南沙群島的領(lǐng)土主權(quán)歸屬爭端和以海洋劃界為主要內(nèi)容的海洋權(quán)益爭端。部分南海周邊國家侵占了南沙部分島礁，引發(fā)了與中國的領(lǐng)土主權(quán)爭端。此外，越南還對中國的西沙群島提出領(lǐng)土要求。南海周邊國家根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》( 以下簡稱《公約》) 主張領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架等管轄海域，從而在海岸相鄰或相向國家之間產(chǎn)生海域劃界問題。近年來，圍繞領(lǐng)土主權(quán)和海洋劃界爭端，衍生出自然資源的開發(fā)利用、海洋科學(xué)研究、海洋環(huán)境的保全和保護(hù)、航行自由和安全等問題。

　　南沙群島的主權(quán)歸屬問題是解決南海全部問題的關(guān)鍵，直接影響到有關(guān)國家的海域劃界問題，對于南海的其他問題也會(huì)產(chǎn)生重大影響。

　　(一)南沙爭端的三個(gè)階段

　　20 世紀(jì)30----40年代，法國、日本曾先后占據(jù)過南海諸島中的部分島礁。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以后，根據(jù)《開羅宣言》、《波茨坦公告》等國際法律文件，被日本侵占的南沙島礁在國際法上業(yè)已回歸中國，中國政府收復(fù)了這些島礁，并在各主要島嶼上重新樹立主權(quán)標(biāo)志，再次宣示對南沙群島的主權(quán)。除南越當(dāng)局提出過“領(lǐng)土”要求并非法占領(lǐng)了南沙群島的部分島礁外，菲律賓、馬來西亞、文萊和印度尼西亞等國既未對中國的主權(quán)提出過異議，也并未對南沙島礁及其海域提出過公開的主權(quán)要求。20 世紀(jì)70年代以前不存在南海問題或南沙爭端。

　　20 世紀(jì)70 年代以后，隨著南海地區(qū)油氣資源的發(fā)現(xiàn)和開發(fā)、國際海洋法律制度的確立和發(fā)展，南沙的局勢發(fā)生了深刻的變化。周邊國家開始對南沙島礁和海域提出權(quán)利主張，先后侵占了40 多個(gè)島礁并進(jìn)行軍事駐守，③強(qiáng)行開發(fā)油氣資源，驅(qū)趕、扣押在南沙海域作業(yè)的中國漁船、漁民。南海逐步由“平靜之?！弊兂伞盃幾h之?！?。

　　進(jìn)入21 世紀(jì)以來，南海問題更多地呈現(xiàn)出國際法因素，法理斗爭成為南海爭端的主要形式。越、菲、馬等國紛紛強(qiáng)化國內(nèi)立法，并就其權(quán)利主張?zhí)岢鏊^的歷史和法理依據(jù)。周邊國家提交南海外大陸架劃界案和初步信息，使200海里外大陸架問題成為南海海洋權(quán)益法理斗爭的新熱點(diǎn)。中國就越、馬劃界案向聯(lián)合國秘書長提交照會(huì)，指出上述劃界案嚴(yán)重侵害了中國在南海的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)。越南等國對中國的反制照會(huì)又提交照會(huì)。越、馬提交南海外大陸架劃界案的舉動(dòng)，引發(fā)域內(nèi)外國家和學(xué)者對南海斷續(xù)線國際法基礎(chǔ)的質(zhì)疑和否定。

　　南海問題的由來和發(fā)展是一個(gè)從無到有、從小問題發(fā)展為熱點(diǎn)問題、從島礁主權(quán)和海洋權(quán)益之爭到海洋戰(zhàn)略利益博弈的過程。其間，國際法和《公約》一直是主要依據(jù)。在可預(yù)見的未來，“法律戰(zhàn)”仍將是南海爭端的重要形式。

　　(二)南海問題的實(shí)質(zhì)分析

　　從國際法的視角看，南海問題一是領(lǐng)土主權(quán)問題，二是各種國家管轄海域的海洋劃界問題以及與此直接相關(guān)的海洋生物資源和非生物資源的分配問題。島礁主權(quán)歸屬問題的解決決定著海域界限的劃分和海洋自然資源的分配。二者法律性質(zhì)不同，用以指導(dǎo)和解決爭端的國際法原則、準(zhǔn)則和方法各異。

　　1. 南海問題的核心是南沙島礁的主權(quán)歸屬，其法律性質(zhì)是越、菲、馬等國侵占中國島礁及其領(lǐng)海的領(lǐng)土主權(quán)。南海諸島及其附近海域自古就是中國領(lǐng)土的組成部分。晚至宋朝，中國已經(jīng)確立了對南海諸島的主權(quán)，南沙群島一直處在中國政府的管轄之下。這一基本事實(shí)和法律狀態(tài)得到國際社會(huì)的廣泛承認(rèn)，周邊國家亦不持異議。越南等國侵占南沙群島的部分島礁，是對中國領(lǐng)土主權(quán)的嚴(yán)重侵犯，違反了國家主權(quán)和領(lǐng)土完整不容侵犯的國際法基本原則，構(gòu)成國際不法行為。“不法行為不能產(chǎn)生合法權(quán)利”是現(xiàn)代國際法的核心內(nèi)容。這些國家侵占南沙島礁的行為，不但不能使其取得對這些島礁的權(quán)利，越南等國還應(yīng)對自己的國際不法行為承擔(dān)國家責(zé)任，并將其侵占的島礁歸還給中國。

　　2. 國際海洋法律制度的發(fā)展既促進(jìn)了海洋新秩序的建立，也給包括南海在內(nèi)的世界海洋帶來了新問題。特別是《公約》所建立的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度和島嶼制度，賦予周邊國家新的海洋權(quán)利基礎(chǔ)，由此引發(fā)對南海島礁及其海域的爭奪。

　　《公約》第八部分關(guān)于島嶼制度的規(guī)定，使海中小島如同大陸一樣具有“以陸定?！钡娜Ｗ饔谩８鶕?jù)《公約》第121 條，島嶼的領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的確定，與其他陸地領(lǐng)土相同。以一個(gè)面積為1平方公里的島嶼為例，可以劃定約1600平方公里的領(lǐng)海和約43萬平方公里的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，這使那些看上去沒有實(shí)際利用價(jià)值的小島礁也變得十分重要，對于島嶼爭奪的白熱化也就不難理解。

　　200海里管轄權(quán)制度的建立使沿海國都可以主張專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。那些地質(zhì)上擁有寬大陸架的沿海國，還可以主張更為寬廣的超過200海里的“外大陸架”。沿海國對這些管轄海域中的自然資源享有主權(quán)權(quán)利，對其間的海洋科學(xué)研究，環(huán)境保護(hù)以及人工構(gòu)造物的建造、管理和使用等事項(xiàng)享有管轄權(quán)，對大陸架上鉆探的授權(quán)和管理享有專屬權(quán)利。周邊國家以專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架等方式，在南海提出的200海里管轄權(quán)主張，在斷續(xù)線內(nèi)海域形成約150萬平方公里的爭議區(qū)。越、馬等國向聯(lián)合國大陸架界限委員會(huì)提交的200海里外大陸架劃界案，涉及了斷續(xù)線內(nèi)約12萬平方公里的海床和底土。

　　3. 管轄海域的不確定性導(dǎo)致資源的無序爭奪。根據(jù)《公約》，有關(guān)國家在未能就專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架劃界達(dá)成協(xié)議之前，“應(yīng)基于諒解和合作的精神，盡一切努力作出實(shí)際性的臨時(shí)安排，并在此過渡期間內(nèi)不危害或阻礙最后協(xié)議的達(dá)成?！睂幾h海域非生物資源的共同開發(fā)，是這種臨時(shí)安排的主要形式。盡管中國長期積極倡導(dǎo)在南海海域的共同開發(fā)，并促成中國海洋總石油公司與菲律賓國家石油公司于2004 年9 月1 日簽署“就南中國海中菲部分爭議海域開展聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議”，又于2005 年3月14 日促成中、菲、越三國石油公司在馬尼拉簽署“在南海協(xié)議區(qū)三方聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議”，但這兩個(gè)協(xié)議均無果而終。主要原因在于周邊國家無視我“擱置爭議、共同開發(fā)”的主張，以非常優(yōu)惠的條件吸引西方石油公司，加快在爭議海域的油氣開發(fā)活動(dòng)，與有關(guān)國家形成利益捆綁。近年來，周邊國家簽訂的對外油氣開發(fā)合作區(qū)塊中，有近一半全部或部分地位于斷續(xù)線內(nèi)。南沙海域管轄海域界限的不確定還使得漁業(yè)權(quán)益斗爭日益尖銳復(fù)雜。部分周邊國家的海警等執(zhí)法人員對在南沙海域正常作業(yè)的中國漁民、漁船進(jìn)行驅(qū)趕、襲擾、抓扣，甚至打死、打傷中國漁民。這些野蠻的暴力執(zhí)法活動(dòng)嚴(yán)重威脅了中國漁民的生命和財(cái)產(chǎn)安全，給其正常的生產(chǎn)生活造成重大經(jīng)濟(jì)損失。

　　二、周邊國家的權(quán)利主張及法理分析

　　(一)越南

　　在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以后的相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)，越南的政府聲明、照會(huì)，官方出版的地圖、教科書以及越南勞動(dòng)黨的機(jī)關(guān)報(bào)等中，都正式承認(rèn)西沙群島和南沙群島自古以來就是中國的領(lǐng)土。越南的政府總理范文同、外交部副部長雍文謙也都多次承認(rèn)、表示西沙群島、南沙群島是中國的領(lǐng)土。越南政府承認(rèn)南海諸島屬于中國領(lǐng)土的立場，也是對斷續(xù)線的默認(rèn)。

　　1975年，越南開始提出對西沙、南沙群島的主權(quán)要求，但并沒有對斷續(xù)線表示異議。1979 年9 月28日，越南政府發(fā)表了《越南對于黃沙和長沙群島的主權(quán)》白皮書，列舉了17 - 19 世紀(jì)越南出版的地圖和歷史文獻(xiàn)，法國殖民當(dāng)局和南越政權(quán)頒布的法令、決定和聲明，試圖證明“黃沙和長沙群島”屬于越南。此后，越南又通過聲明、節(jié)略等文件，重申對西沙群島和南沙群島的主權(quán)主張和依據(jù)。

　　越南對南沙島礁的侵占始于1975年，迄今已占據(jù)29 個(gè)島礁，在其中的21 個(gè)島礁上派駐人員，駐扎部隊(duì)，進(jìn)行大規(guī)模工程建設(shè)。20 世紀(jì)90 年代以來，越南對南沙的侵權(quán)活動(dòng)已從單純的軍事?lián)屨?，轉(zhuǎn)為通過向島礁移民、進(jìn)行“國會(huì)代表”選舉、設(shè)立基層政權(quán)組織、調(diào)整行政建制、對外油氣招標(biāo)等方式，宣示“主權(quán)”，強(qiáng)化對所占島礁的“行政管轄”，加速進(jìn)行民事化開發(fā)利用，以鞏固既得利益。

　　進(jìn)入21世紀(jì)以后，越南注重利用《公約》等國際法向國際社會(huì)宣示“主權(quán)”。2009 年5 月，越南單獨(dú)及與馬來西亞聯(lián)合，提交了關(guān)于南海北部和南海南部200 海里外大陸架劃界案，分別涉及西沙海域和南沙海域7. 8 萬和4. 5 萬平方公里的海床和底土。

　　(二)菲律賓

　　菲律賓領(lǐng)土組成及其范圍是由1898 年美國和西班牙締結(jié)的《美西巴黎條約》瑏瑦、1900年美國和西班牙締結(jié)的《關(guān)于菲律賓外圍島嶼割讓的條約》和1930年美國和英國締結(jié)的《關(guān)于劃定英屬北婆羅洲與美屬菲律賓之間邊界的條約》確定的。1946 年《菲美一般關(guān)系條約》、1951 年《菲美共同防御條約》都反復(fù)重申了上述三個(gè)國際條約的法律效力，明文確認(rèn)上述三個(gè)條約所劃定的菲領(lǐng)土及其范圍界線。黃巖島和南沙群島都不在其內(nèi)。

　　菲律賓自20世紀(jì)70年代開始對南沙群島提出主權(quán)要求。1971 年7 月菲律賓總統(tǒng)馬科斯發(fā)表聲明，首次對南沙群島提出正式的領(lǐng)土要求。1978 年6 月菲律賓第1596 號(hào)和1599 號(hào)總統(tǒng)令，將南沙群島的部分島礁宣布為“卡拉延群島”( Kalayaan Island Group) ，劃歸菲律賓的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。菲律賓提出的主要依據(jù)是: “卡拉延群島”鄰近菲律賓，對菲律賓的安全及經(jīng)濟(jì)命脈至關(guān)重要; 上述區(qū)域是菲律賓群島大陸邊的組成部分; 該區(qū)域在法律上不屬于任何國家或民族，但由于歷史的原因、不可或缺的需要、以及按照國際法所確立的有效占領(lǐng)和控制原則，該區(qū)域現(xiàn)在必須被視為菲律賓的主權(quán)范圍; 有些國家曾對該區(qū)域的某些部分提出主權(quán)要求，但這些要求已因放棄而失效，且不可能勝過菲律賓根據(jù)法律、歷史和公平原則所提出的要求。

　　20世紀(jì)90年代以后，菲律賓以黃巖島在其200 海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)為由，對在該海域正常作業(yè)的中國漁民進(jìn)行驅(qū)趕和抓扣。2007年，菲律賓國會(huì)開始審議關(guān)于修訂菲領(lǐng)?；€的議案。2009 年3 月10日，菲總統(tǒng)阿羅約簽署“領(lǐng)?；€法”，將黃巖島和“卡拉延群島”置于菲“主權(quán)”之下，實(shí)行島嶼制度。2011年，菲三描禮土省政府決定將黃巖島納入辟洛直鎮(zhèn)行政管轄范圍。2012 年4 月18 日，菲律賓外交部發(fā)表了“菲律賓對黃巖島及其附近海域的立場”(以下簡稱“立場文件”)，認(rèn)為菲律賓對黃巖島擁有主權(quán)是源自“菲律賓自獨(dú)立以來就對黃巖島實(shí)施了有效占領(lǐng)和有效管轄。”

　　(三)馬來西亞和文萊

　　1966 年頒布的《馬來西亞大陸架法》，以200米水深和可開發(fā)深度為標(biāo)準(zhǔn)確定其大陸架的標(biāo)準(zhǔn)。1969年8月2日頒布的《馬來西亞第七號(hào)緊急( 基本權(quán)力) 法令》，將領(lǐng)海寬度擴(kuò)展至12 海里。1970年，馬來西亞開始在南康暗沙和北康暗沙開發(fā)油氣資源。

　　20世紀(jì)80年代之前，馬來西亞未對南沙島礁提出過領(lǐng)土要求。1979 年12 月，馬來西亞官方出版了一張大陸架圖，將南沙群島的部分島礁和海域標(biāo)在馬來西亞大陸架范圍之內(nèi)。這張圖所標(biāo)繪的馬來西亞大陸架進(jìn)入南海斷續(xù)線內(nèi)。1983 年，馬來西亞占領(lǐng)了彈丸礁，稱其位于馬來西亞的大陸架上。馬來西亞對越南占領(lǐng)安波沙洲的抗議聲明認(rèn)為，雖然馬來西亞對“斯普拉特利”群島沒有提出權(quán)利主張，但安波沙洲從來就是馬來西亞領(lǐng)土的一部分，越南對安波沙洲的占領(lǐng)侵犯了馬來西亞的主權(quán)和領(lǐng)土完整。

　　文萊于1982年頒布領(lǐng)海法，宣布建立12海里領(lǐng)海制度。1984年，文萊通過立法宣布實(shí)行200 海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度，主張的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)入南海斷續(xù)線內(nèi)。1988 年，文萊公布一幅關(guān)于沿海管轄和主權(quán)的新地圖，聲稱以《公約》關(guān)于大陸架的條款為法律依據(jù)，對南通礁擁有主權(quán)，文萊主張的大陸架進(jìn)入南海斷續(xù)線內(nèi)。

　　(四)印度尼西亞

　　印度尼西亞是南海周邊唯一與中國沒有領(lǐng)土主權(quán)爭端的國家。但是，印度尼西亞主張的管轄海域進(jìn)入中國的斷續(xù)線以內(nèi)。1969 年印度尼西亞與馬來西亞確定大陸架劃界協(xié)定。其中，印度尼西亞的納土納群島與馬來西亞沙撈越北部達(dá)都角之間的界限，進(jìn)入中國的斷續(xù)線以內(nèi)。2003年，印度尼西亞與越南簽署大陸架劃界協(xié)定，所劃界限連接了上述印度尼西亞和馬來西亞大陸架劃界協(xié)定的東西兩段海上界線。印度尼西亞與馬來西亞和越南大陸架界限的劃定，封閉了印度尼西亞的納土納群島以北海域的大陸架范圍。印度尼西亞在此海域的大陸架進(jìn)入斷續(xù)線以內(nèi)。

　　(五)法理分析

　　越南、菲律賓、馬來西亞等國對南沙島礁和海域的主張，主要涉及“禁止反言”、“地理鄰近”和“陸地支配海洋”等國際法和海洋法問題。

　　越南置既往明確承認(rèn)南海諸島屬于中國的官方立場于不顧，出爾反爾，對整個(gè)西沙群島、南沙群島及其附近海域提出主權(quán)要求和管轄權(quán)主張。越南在南沙島礁主權(quán)問題立場上的重大變化，嚴(yán)重違反了國際法上的禁止反言原則。

　　“地理鄰近”從來不是解決領(lǐng)土歸屬的國際法原則。以“鄰近”為由主張領(lǐng)土主權(quán)，在國際法上也是沒有根據(jù)的。世界海洋中有許多島嶼遠(yuǎn)離本國、孤懸海外或靠近他國海岸，但我們從不會(huì)因地理位置的原因而決定或改變其主權(quán)歸屬。海峽群島距英國46海里而距法國僅8海里，但它屬于英國。法國有許多島嶼位于太平洋島國附近和大西洋彼岸的加拿大沿岸，可這些島嶼從未因地理位置的特殊而發(fā)生主權(quán)歸屬的改變。國際法院和仲裁法庭的經(jīng)典判例多次對“地理鄰近”進(jìn)行過分析和批駁。菲律賓在“立場文件”中所援引的帕爾馬斯島仲裁案的裁決明確指出，“因位置鄰近而視其為領(lǐng)土主權(quán)的主張，在國際法中是沒有依據(jù)的”。把“地理鄰近”作為主張領(lǐng)土主權(quán)的國際法依據(jù)，是不能成立的。

　　陸地支配海洋是一項(xiàng)古老的國際法原則。領(lǐng)土主權(quán)是主張海洋權(quán)益的基礎(chǔ)，海洋權(quán)益從領(lǐng)土主權(quán)派生而來。1969 年國際法院關(guān)于北海大陸架案的判決再次重申了這一原則。

　　《公約》賦予沿海國主張和劃定專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架等國家管轄海域并對其中的自然資源享有主權(quán)權(quán)利。同時(shí)，《公約》在序言第5 段明確要求，“在妥為顧及所有國家主權(quán)的情形下，為海洋建立一種法律秩序”。顯然，《公約》不涉及國家的領(lǐng)土主權(quán)。沿海國的主權(quán)權(quán)利不能否定、損害他國的固有領(lǐng)土主權(quán)，也不能夠成為沿海國主張新的領(lǐng)土主權(quán)的依據(jù)。菲律賓等國關(guān)于這些島礁位于其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)或大陸架上，因而應(yīng)該屬于它的說法本末倒置，既不符合陸地支配海洋原則，也違背了《公約》的意旨和原則。

　　盡管越南、菲律賓、馬來西亞等南海周邊國家對南沙群島的部分島礁提出領(lǐng)土主權(quán)的要求甚至加以侵占，但并沒有質(zhì)疑或否定中國斷續(xù)線的存在。這些國家不但在斷續(xù)線公布之初沒有異議，其后也一直默認(rèn)其存在。實(shí)際上，斷續(xù)線產(chǎn)生以來，不僅相關(guān)周邊國家、而且國際社會(huì)也都是予以默認(rèn)的。

　　三、南海斷續(xù)線的國際法依據(jù)

　　1994年《公約》生效以后，對南海斷續(xù)線的質(zhì)疑之聲時(shí)有耳聞。2009年以來，越、菲等國多次在聯(lián)合國、東盟等國際場合，以外交照會(huì)、大會(huì)發(fā)言等方式，否定或反對中國的斷續(xù)線。2010年7月和2011年4月，印度尼西亞和菲律賓分別向聯(lián)合國秘書長提交照會(huì)，指責(zé)中國的斷續(xù)線不符合國際法。2011 年5 月東盟峰會(huì)上，菲律賓與越南再次質(zhì)疑斷續(xù)線。2011 年6 月20 日，新加坡外交部發(fā)表聲明，敦促中國澄清在南海的領(lǐng)土主權(quán)范圍，并強(qiáng)調(diào)新加坡作為主要貿(mào)易國，對可能影響南海航行自由的事件都極為關(guān)注。

　　2010年7月23日，美國國務(wù)卿希拉里?克林頓在河內(nèi)對新聞界發(fā)表的講話中提出，有關(guān)各方應(yīng)根據(jù)《公約》提出領(lǐng)土要求和關(guān)于海洋空間的權(quán)利主張，并以符合國際法的方式明確對南海的主權(quán)主張，對南海海域的訴求應(yīng)該完全出于地形地貌，符合國際習(xí)慣法。南海問題法律戰(zhàn)的核心聚焦于斷續(xù)線之上。斷續(xù)線的性質(zhì)和法律依據(jù)問題似乎成為國際法上的熱點(diǎn)問題。

　　(一)產(chǎn)生和發(fā)展

　　20世紀(jì)初中國還沒有官方的地圖出版機(jī)構(gòu)和審查機(jī)制，公開出版的地圖都是私人編繪的。南海斷續(xù)線至遲于1914 年就出現(xiàn)在私人出版的地圖上。最初是一條自北向南、從中越陸地邊界終點(diǎn)起，出北部灣，環(huán)繞南海，穿過臺(tái)灣海峽和東海，直到黃海的中朝陸地邊界的長弧形連續(xù)線。此后，該線的范圍逐步南擴(kuò)，包括了東沙島和西沙群島。1933年7月發(fā)生法國侵占南沙九個(gè)小島(太平島、南威島、中業(yè)島、南鑰島、安波沙洲、雙子礁等)事件之后，中國官方和民間各界強(qiáng)烈抗議。此后出版的地圖將該線的南端擴(kuò)至北緯9度左右，將九小島納入線內(nèi)，并標(biāo)注“南海九小島”或“瓊州九島”。

　　1935年3月22日，中華民國政府水陸地圖審查委員會(huì)第29 次會(huì)議決議: 政區(qū)疆域地圖必須畫明東沙、西沙、南沙和團(tuán)沙群島。1935 年4 月，該委員會(huì)出版的《水陸地圖審查委員會(huì)會(huì)刊》第1 期登載《中國南海各島嶼圖》，明確標(biāo)繪了南海諸島，將曾姆灘(今曾母暗沙)標(biāo)在接近北緯4 度的位置上，表明中國政府認(rèn)為其領(lǐng)土最南端至少應(yīng)在北緯4 度。

　　根據(jù)《開羅宣言》和《波茨坦公告》等國際法文件，二戰(zhàn)期間被日本侵占的南海島嶼回歸中國。1946年11 月至1947 年3 月，中國內(nèi)政部和海軍部派專員乘軍艦前往收復(fù)，恢復(fù)行使主權(quán)。中國政府通過一系列法律程序向全世界重申中國對南沙群島的主權(quán)。

　　1947年4月14日，內(nèi)政部會(huì)同有關(guān)部門討論了《西南沙范圍及主權(quán)之確定與公布案》，討論結(jié)果包括:(1)南海領(lǐng)土范圍最南應(yīng)至曾母灘，抗戰(zhàn)前我國政府機(jī)關(guān)、學(xué)校及書局出版物，均以此項(xiàng)范圍為準(zhǔn)，并曾經(jīng)內(nèi)政部呈奉有案，仍照原案不變。(2)西、南沙群島主權(quán)之公布，由內(nèi)政部命名后，附具圖說，呈請國民政府備案，仍由內(nèi)政部通告全國周知，在公布前，由海軍總司令對各該群島所屬各島，盡可能予以進(jìn)駐。(3)西、南沙群島漁汛瞬屆，前往各群島漁民由海軍總司令部及廣東省政府予以保護(hù)及提供運(yùn)輸通訊等便利。

　　1947 年12 月，內(nèi)政部方域司編繪、國防部測量局代印了“南海諸島位置圖”，以國界線的標(biāo)繪方式，在南海諸島周圍畫出了十一段斷續(xù)線。該線西起中越邊界北侖河口、南至曾母暗沙、東至臺(tái)灣東北，南海諸島全部位于線內(nèi)。線內(nèi)還標(biāo)注了東沙、西沙、中沙和南沙四組群島的整體名稱和曾母暗沙及大部分島礁的個(gè)體名稱。1948 年2 月，內(nèi)政部公開發(fā)行了《中華民國行政區(qū)域圖》之“南海諸島位置圖”(內(nèi)政部方域司傅角今主編、王錫光等人編繪，商務(wù)印書館印行， 1947年12月制版)。當(dāng)時(shí)政府并未做解釋或說明。

　　1949年以后，中華人民共和國出版的地圖沿用1948年“南海諸島位置圖”上標(biāo)繪的斷續(xù)線，在管轄南海的過程中對斷續(xù)線進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整，但總體位置和走向沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)變化，逐步形成了南海九段、臺(tái)灣島東側(cè)一段的基本格局。大陸學(xué)界口語稱該線為“九段線”，中國臺(tái)灣和海外也有學(xué)者呼之“U”形線。

　　1958年《中華人民共和國政府關(guān)于領(lǐng)海的聲明》、1992 年《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》以及1998 年《中華人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》，以國內(nèi)法的方式確認(rèn)了對南海島礁的主權(quán)和歷史性權(quán)利?！吨腥A人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》第14 條特別規(guī)定，“本法的規(guī)定不影響中華人民共和國享有的歷史性權(quán)利”。2009 年，中國政府在提交給聯(lián)合國的照會(huì)中附有標(biāo)注斷續(xù)線的南海地圖。

　　斷續(xù)線公布之初到20 世紀(jì)70 年代的幾十年間，南海周邊國家和國際社會(huì)從未提出異議。許多國家都承認(rèn)斷續(xù)線內(nèi)的島嶼是中國領(lǐng)土，所出版的地圖均據(jù)此標(biāo)繪中國疆域。

　　(二)性質(zhì)和依據(jù)

　　中國人民世代在南海海域開發(fā)生產(chǎn)，中國歷代政府都根據(jù)當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況和需要，實(shí)施了連續(xù)不斷的管轄和管理，早已確立了對此海域內(nèi)島礁灘沙及資源的權(quán)利。1948年中國政府通過政府文告、公開出版地圖等方式公布斷續(xù)線并昭告世界，是對這些歷史上早已形成的權(quán)利的再次明確和具體化。要確定中國在南海的斷續(xù)線的性質(zhì)，關(guān)鍵在于分析和明確中國在此海域內(nèi)的權(quán)利、主張、實(shí)踐及其法理依據(jù)。

　　中國在斷續(xù)線內(nèi)的權(quán)利是一種歷史性權(quán)利。這種歷史性權(quán)利的內(nèi)涵一是領(lǐng)土主權(quán)，二是非專屬的歷史性權(quán)利。中國政府通過發(fā)布地圖的方式，將歷史上已經(jīng)確定的南海領(lǐng)土范圍具體化并以斷續(xù)線的方式清楚地標(biāo)繪出來，再次明確了對線內(nèi)島礁灘沙( 及領(lǐng)海) 的領(lǐng)土主權(quán)。非專屬的歷史性權(quán)利主要包括歷史性捕魚權(quán)、傳統(tǒng)的航行權(quán)等項(xiàng)內(nèi)容。上述權(quán)利的有效取得和延續(xù)符合國際法。

　　南海斷續(xù)線作為歷史性權(quán)利線是有國際法依據(jù)的：

　　第一，歷史性權(quán)利是一般國際法的基本命題，對歷史性權(quán)利的承認(rèn)與尊重是國際法的一貫精神，國際法的發(fā)展史體現(xiàn)著歷史性權(quán)利的軌跡。從20 世紀(jì)初領(lǐng)海寬度和領(lǐng)海外部界限的確定，到1951 年英挪漁業(yè)案，再從1957 年聯(lián)合國《歷史性海灣備忘錄》( Historic Bay: Memorandum) ，瑑瑦到1962 年聯(lián)合國國際法委員會(huì)關(guān)于歷史性水域法律制度的報(bào)告( Juridical Regime of Historic Waters，including Historic Bays by the Secretariat of the United Nations) ，歷史性權(quán)利的概念得到學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和國際社會(huì)的基本認(rèn)同和接受。迄今，重要的國際條約均承認(rèn)和接受歷史性權(quán)利的概念和內(nèi)容。

　　第二，國際司法實(shí)踐歷來尊重和承認(rèn)歷史性權(quán)利。1910 年常設(shè)國際仲裁院關(guān)于北大西洋漁業(yè)案的裁決、1917 年美洲法院關(guān)于薩爾瓦多與尼加拉瓜豐塞卡灣地位的判決、1951 年國際法院關(guān)于英國和挪威漁業(yè)案的判決以及1995 年常設(shè)國際仲裁院關(guān)于厄立特里亞和也門紅海島礁歸屬和海洋劃界的裁決，都尊重和承認(rèn)歷史性權(quán)利。

　　第三，1949年以后中國的立法和實(shí)踐均確認(rèn)并以符合國際法的方式行使歷史性權(quán)利。1958 年《中華人民共和國政府關(guān)于領(lǐng)海的聲明》，以及1992 年《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》中的“領(lǐng)土組成條款”都再次確認(rèn)了對南海諸島及其附近海域的領(lǐng)土主權(quán)。1998 年《中華人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》第14 條關(guān)于歷史性權(quán)利的規(guī)定，清楚地表明了中國政府在南海斷續(xù)線內(nèi)問題上的立場，即: 不因200 海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架等海洋區(qū)域制度的建立而影響、放棄中國在周邊海域享有和可能享有的歷史性權(quán)利。

　　2009 年中國政府就越南等國南海200 海里外大陸架劃界案提交給聯(lián)合國的照會(huì)中附有標(biāo)注斷續(xù)線的南海地圖，以符合國際法的方式重申了在南海的權(quán)利主張。

　　關(guān)于斷續(xù)線的法律性質(zhì)，學(xué)術(shù)界有幾種不同的觀點(diǎn)，主要包括: 海洋國界線說、歷史性水域線說、島嶼歸屬線說等。筆者認(rèn)為，這些觀點(diǎn)各有特點(diǎn)。

　　將斷續(xù)線認(rèn)定為國界線( 或海疆線) 的觀點(diǎn)主張斷續(xù)線劃定了中國在南海的領(lǐng)土范圍，即: 中國不僅對線內(nèi)的島、礁、灘、沙擁有主權(quán)，而且線內(nèi)海域也是中國的內(nèi)水或領(lǐng)海。這種說法缺乏充分的法理和實(shí)踐依據(jù)。歷屆中國政府從未確定此線即為“中外之界”，亦未主張和宣布線內(nèi)海域是中國的內(nèi)水或領(lǐng)海。事實(shí)上， 1995年中國政府公布西沙群島的領(lǐng)?；€，在法理上排除了將斷續(xù)線作為國界線的可能———一國在國界線之內(nèi)確定和公布領(lǐng)?；€是不可想象的。

　　中國的管轄和管理實(shí)踐也未將該線作為國界線行使國家權(quán)力。中國政府多次發(fā)表聲明，表示中國在南海的權(quán)利主張并“不影響外國船舶和飛機(jī)按照國際法通過南海國際航道的航行、飛行自由和安全”。這說明，中國政府并未將斷續(xù)線內(nèi)的水域認(rèn)定為中國的內(nèi)水或領(lǐng)海，未將斷續(xù)線內(nèi)的全部海域納入中國的領(lǐng)土組成部分。此外，南海航行自由與島礁主權(quán)的爭端、海洋劃界爭議是不同性質(zhì)的問題，不應(yīng)混為一談。

　　在國際法上，歷史性水域一般是指線內(nèi)海域的地位等同于內(nèi)水，具有專屬性，其法律地位高于領(lǐng)海。在國家實(shí)踐中，個(gè)別國家建立歷史性水域的主張一直是有重大爭議的，缺乏國際社會(huì)的普遍認(rèn)同。如果將斷續(xù)線內(nèi)的水域界定為中國的傳統(tǒng)歷史性水域，似乎還有必要進(jìn)一步闡述“傳統(tǒng)歷史性水域”與歷史性水域的關(guān)系。島嶼歸屬線說未能客觀反映該線產(chǎn)生的歷史背景和半個(gè)多世紀(jì)以來的發(fā)展。

　　此外，關(guān)于斷續(xù)線內(nèi)水域的性質(zhì)問題還有一些比較有影響的觀點(diǎn)，如“特殊的歷史性水域”、“軟化的歷史性水域”。一些西方學(xué)者認(rèn)為，《公約》建立的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度取代了歷史性權(quán)利，或者至少取代了歷史性捕魚權(quán)。也有學(xué)者主張南海的爭端問題無關(guān)歷史，只要依據(jù)《公約》足以，中國不能主張?jiān)谀虾５臍v史性權(quán)利。這些觀點(diǎn)對一些西方國家政府的立場也產(chǎn)生一定的影響。

　　(三)斷續(xù)線與《公約》的關(guān)系

　　南海斷續(xù)線作為歷史性權(quán)利線與以《公約》為代表的現(xiàn)行海洋法制度并不矛盾。第一，《公約》不是判斷領(lǐng)土主權(quán)的取得和歸屬的國際法依據(jù)，主張按照《公約》解決南海領(lǐng)土爭端是對《公約》的曲解。事實(shí)上，《公約》并不解決領(lǐng)土主權(quán)問題，領(lǐng)土主權(quán)的歸屬與《公約》無關(guān)。第二，《公約》不否定、也不能否定中國在南海的歷史性權(quán)利。中國政府正式公布南海斷續(xù)線已有半個(gè)多世紀(jì)的歷史，早在以《公約》為代表的現(xiàn)代海洋法制度確立之前就已經(jīng)確定并在一定范圍內(nèi)得到公認(rèn)。后法不能否定一個(gè)國家既有的權(quán)利，因此《公約》不能改變南海諸島自古即屬中國的歷史和法律事實(shí)。第三，中國在南海的歷史性權(quán)利與《公約》的原則和內(nèi)容一致。以《公約》為代表的現(xiàn)代國際海洋法律制度承認(rèn)和尊重歷史性權(quán)利，《公約》在關(guān)于海灣、領(lǐng)海劃界、群島和群島國、傳統(tǒng)捕魚權(quán)以及爭端的解決等部分的條款(第10、15、46、47、51、298 條等)中都肯定了歷史性權(quán)利。第四，作為《公約》締約國，中國同其他沿海國一樣，擁有劃定專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的權(quán)利及對上述管轄海域的海洋權(quán)益。按照《公約》，根據(jù)《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》、《中華人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》，中國有權(quán)在南海的主要島嶼建立專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架制度; 在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架內(nèi)享有對自然資源的主權(quán)權(quán)利、對海洋科學(xué)研究、海洋環(huán)境保護(hù)以及人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)的管轄權(quán)等項(xiàng)海洋權(quán)益。第五，中國根據(jù)《公約》享有的海洋權(quán)益與來自斷續(xù)線的歷史性權(quán)利并不矛盾。這種海洋權(quán)益與歷史性權(quán)利是并行不悖的，依據(jù)國際法和依據(jù)《公約》的權(quán)利疊加也是早有先例的。在南海地區(qū)，菲律賓在依照《公約》提出專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的海洋權(quán)利主張時(shí)，并未放棄其宗主國留下的歷史性條約線的主張。湯加王國曾以國王敕令的方式?jīng)Q定一定范圍內(nèi)的矩形海域作為該國的歷史國界，而其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)則依據(jù)《公約》的有關(guān)規(guī)定劃定。

　　(四)中國政府關(guān)于斷續(xù)線的立場

　　中國政府尚未就南海斷續(xù)線問題系統(tǒng)、明確地闡述立場，但外交部長的講話、外交部發(fā)言人的表態(tài)和答記者問等表述，已經(jīng)顯露出中國在這個(gè)問題上的立場的脈絡(luò)。結(jié)合1949 年以后中國在斷續(xù)線問題上的實(shí)踐，筆者試將中國政府關(guān)于南海斷續(xù)線的立場歸納為以下幾點(diǎn)，也作為本文的結(jié)論：

　　1. 南海斷續(xù)線是中國政府于1948 年正式公布的。1949 年以后中國出版的官方地圖都標(biāo)明此線;

　　2. 中國在南海的主權(quán)、權(quán)利及相關(guān)主張是在長期的歷史過程中形成和發(fā)展起來的，中國政府一直堅(jiān)持這些權(quán)利和主張;

　　3. 中國在南海的主張與《公約》并不矛盾，《公約》既未限制或否定一國在歷史上形成并持續(xù)主張的權(quán)利，也未賦予任何國家主張把本國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架擴(kuò)展到其他國家領(lǐng)土上的權(quán)利;

　　4. 中國政府從未主張和行使對南海全部海域的主權(quán)。作為國際航道，南海的航行自由過去和現(xiàn)在都沒有受到阻礙。

　　南海斷續(xù)線是中華民族在開發(fā)和利用南海的長期的歷史過程中形成和發(fā)展起來的，是中華民族歷代相傳的寶貴“遺產(chǎn)”。1949 年新中國政府對斷續(xù)線的承繼，保持和維護(hù)了中國在南海的島嶼主權(quán)和相

　　關(guān)海洋權(quán)益主張的歷史連續(xù)性和有效性。作為一條歷史性權(quán)利線，南海斷續(xù)線形象地將中國在南海的主權(quán)和海洋權(quán)益概括化和法律化，要求中國擦去這條線是沒有道理的，也是有違國際法和《公約》的。（作者賈宇 為國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所研究員）