司法人員分類改革的成效與完善

　最高人民法院司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室規(guī)劃處處長　何 帆*

　　根據(jù)中共中央組織部、最高人民法院2013年3月1日印發(fā)的《人民法院工作人員分類管理制度改革意見》(中組發(fā)〔2013〕2號)，人民法院工作人員是指各級人民法院中納入中央政法專項(xiàng)編制，依法履行審判、審判輔助、司法行政職能，由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利，在編在職的除工勤人員以外的人員。其中，法官是依法行使國家審判權(quán)的審判人員。審判輔助人員是協(xié)助法官履行審判職責(zé)的工作人員，包括執(zhí)行員、法官助理、書記員、司法警察、司法技術(shù)人員、技術(shù)調(diào)查官等。

　　長期以來，我國把法官作為普通公務(wù)員管理，實(shí)行與公務(wù)員基本相同的管理模式，帶來不少弊端。具體表現(xiàn)為：一是法官任職門檻低，未能體現(xiàn)職業(yè)特點(diǎn)。二是資源配置不科學(xué)，許多法官未在一線辦案。三是基層法官發(fā)展空間有限，職級低、待遇差。四是審判輔助人員不足，法官工作負(fù)擔(dān)過重。

　　針對上述問題，黨的十八屆三中全會提出要“建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員管理制度，……完善司法人員交流管理制度”，四中全會進(jìn)一步提出要“加快建立符合職業(yè)特點(diǎn)的法治工作人員管理制度，……建立法官、檢察官、人民警察專業(yè)職務(wù)序列及工資制度”。具體到人民法院工作人員分類管理，改革大體可以分為以下幾個層次：一是對法官實(shí)行員額制管理，員額法官原則配置到辦案一線;二是對法官實(shí)行有別于普通公務(wù)員的管理模式，實(shí)行單獨(dú)職務(wù)序列和工資制度;三是建立法官逐級遴選機(jī)制，同步建立從律師和法學(xué)專家中公開選拔法官的機(jī)制;四是健全法官助理、書記員招錄或聘用機(jī)制，建立法官助理、書記員單獨(dú)序列。

　　一、司法人員分類管理改革成效

　　四年來，最高人民法院配合中央有關(guān)部門，著力推進(jìn)司法人員分類管理改革，取得下述成效。

　　第一，法官員額制改革全面完成。截至今年6月，全國法院共遴選產(chǎn)生120138名員額法官(包括最高人民法院367名員額法官)，約占中央政法編的32.8%。改革后，全國法院85%以上人力資源配置到辦案一線。各高級法院在堅(jiān)持“以案定額”的基礎(chǔ)上，實(shí)行法官員額省內(nèi)統(tǒng)一調(diào)配。

　　第二，法官單獨(dú)職務(wù)序列改革基本完成。根據(jù)中央確定的法官職務(wù)序列改革“兩步走”方案，第一步法官職務(wù)套改工作已于去年完成。目前，在完成法官職務(wù)套改工作基礎(chǔ)上，各地法院正積極推動實(shí)施法官單獨(dú)職務(wù)序列管理。截至2017年7月7日，全國26個省份及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)全部法院，以及黑龍江、遼寧部分法院，共計(jì)3144個法院已完成首批入額法官單獨(dú)職務(wù)序列等級確定工作，共確定單獨(dú)職務(wù)序列等級法官10.6萬名。

　　第三，法官逐級遴選制度正式建立。2016年5月，中組部會同最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于建立法官檢察官逐級遴選制度的意見》，明確規(guī)定地市級以上人民法院法官、人民檢察院檢察官，一般通過逐級遴選方式產(chǎn)生，并針對不同層級法院的法官設(shè)置不同的任職條件，更加強(qiáng)調(diào)法官的審判經(jīng)驗(yàn)和社會閱歷，推動形成法官職業(yè)發(fā)展的良性循環(huán)機(jī)制。該意見下發(fā)后，部分高級法院已經(jīng)制定具體實(shí)施辦法。

　　第四，法官助理、書記員職務(wù)序列改革穩(wěn)步推進(jìn)。為進(jìn)一步建立科學(xué)的審判輔助人員管理制度，最高人民法院配合中組部等部門于2016年6月印發(fā)了《法官助理、檢察官助理和書記員職務(wù)序列改革試點(diǎn)方案》，編制內(nèi)法官助理、書記員原則上按照綜合管理類公務(wù)員管理，根據(jù)工作性質(zhì)和管理需要設(shè)置職務(wù)名稱，單獨(dú)核定職數(shù)，適當(dāng)提高工資待遇，并向中基層法院予以政策傾斜，為進(jìn)一步拓寬法官助理、書記員職業(yè)發(fā)展空間創(chuàng)造了條件。目前，各地法院正抓緊進(jìn)行法官助理、書記員職務(wù)套改工作。

　　第五，聘用制書記員管理制度進(jìn)一步完善。為推動聘用制書記員管理實(shí)現(xiàn)專業(yè)化、規(guī)范化，2017年4月，最高人民法院會同最高人民檢察院、財政部、人社部印發(fā)了《人民法院、人民檢察院聘用制書記員管理制度改革方案(試行)》?！陡母锓桨浮穼ζ赣弥茣泦T的資格條件、使用方式、等級管理、招錄模式、配備數(shù)量以及薪酬標(biāo)準(zhǔn)均提出了明確要求。目前，各地高院正根據(jù)改革方案，會同人社、財政等部門，研究制定本省聘用制書記員的具體管理辦法。

　　二、存在問題及下一步工作

　　隨著司法人員分類管理改革的深入推進(jìn)，也出現(xiàn)了一些亟待解決的新情況新問題，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：一是員額退出機(jī)制未普遍建立，沒有形成“有進(jìn)有出”的動態(tài)管理。二是對法院各類人員的績效考核不符合崗位實(shí)際或不夠簡便易行，存在平均主義或繁瑣主義的傾向。三是法官單獨(dú)職務(wù)序列與干部交流培養(yǎng)機(jī)制未能有序銜接，傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)干部培養(yǎng)機(jī)制面臨身份轉(zhuǎn)換的瓶頸。四是法官的養(yǎng)成機(jī)制亟待完善，從“書記員—助理審判員—審判員”逐步轉(zhuǎn)型為“法官助理—員額法官”。這其中，是否要設(shè)立預(yù)備法官、候補(bǔ)法官或限權(quán)法官等過渡性崗位，都有待進(jìn)一步研究。五是中級及中級以上法院的法官助理職業(yè)發(fā)展通道亟待完善，解決法官逐級遴選之后上級法院“助理荒”的問題。六是審判團(tuán)隊(duì)的組建模式問題，是實(shí)行“法官+助理+書記員”的標(biāo)準(zhǔn)配置，還是根據(jù)審級、崗位實(shí)際，實(shí)行靈活處理、多元搭配。

　　下一步，最高人民法院將按照7月在貴陽召開的“全國司法體制改革推進(jìn)會”要求，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)集成，重點(diǎn)做好以下幾項(xiàng)工作：一是加快建立員額退出實(shí)施辦法，指導(dǎo)各地法院對入額滿一年的法官進(jìn)行辦案績效考核，對不能勝任工作的，一律要求退出員額。二是完善常態(tài)化入額遴選機(jī)制，推動將符合條件的優(yōu)秀法官助理增補(bǔ)入額，確保隊(duì)伍有序更替。三是加快出臺法官業(yè)績評價指導(dǎo)意見，指導(dǎo)全國法院形成簡便易行、符合實(shí)際的績效考核辦法。四是大力推動法官單獨(dú)職務(wù)序列管理和工資制度全面落實(shí)到位，推動落實(shí)法官單獨(dú)職務(wù)序列等級享受對應(yīng)行政職級的政治待遇和車補(bǔ)、醫(yī)療、住房、出差、退休等福利待遇，解決業(yè)務(wù)骨干走專業(yè)化、職業(yè)化道路的后顧之憂。五是指導(dǎo)各地落實(shí)聘用制書記員管理制度改革文件，多措并舉增補(bǔ)輔助人員。六是引導(dǎo)各地樹立“社會化”、“集約化”“多元化”理念，破除大包大攬、包打天下的傳統(tǒng)思維，推廣司法輔助事務(wù)的社會化外包和集約化管理，切實(shí)減少人力成本，釋放核心司法生產(chǎn)力。

　　* 最高人民法院司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室規(guī)劃處處長。