完善以憲法為核心的社會主義法律體系

以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治

中國法學(xué)會黨組成員、副會長張鳴起

　　習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中進(jìn)一步強調(diào)要“完善以憲法為核心的社會主義法律體系”，并指出要“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治?！边@些精辟論述，是對我國新時代立法工作的新的更高要求，也是對立法理論的豐富和發(fā)展。

　　一、以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治是對新時代完善法律體系目標(biāo)和任務(wù)的科學(xué)定位。

　　黨的十八大以來，我國全面加強重點領(lǐng)域立法，立法呈現(xiàn)出數(shù)量多、分量重、節(jié)奏快的特點，四年多時間取得一批新的重要成果。截止2017年11月4日，新制定法律23件，修改法律133件次。目前我國現(xiàn)行法律已達(dá)261部，加上700多部行政法規(guī)和數(shù)千部地方法規(guī)，我國已成名符其實的法律大國，這是十分令人自豪的。但是對照我國深化改革和進(jìn)一步推進(jìn)“一帶一路”戰(zhàn)略等快速發(fā)展的形勢要求還有不少差距，對照黨的十八屆四中全會決定對全面依法治國的要求，我們構(gòu)建的法律體系還不夠完備，尤其是一些法律質(zhì)量不高，有的甚至還不能稱為良法。

　　黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強調(diào)要提高立法質(zhì)量，制定良法，完善社會主義法律體系。他指出：“不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國，越是強調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量”[1];還引用王安石的名言來說明良法的重要性：“立善法于天下，則天下治;立善法于一國，則一國治”。[2]十八屆四中決定也指出，要“抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵”。十九大報告則進(jìn)一步提出“以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治?！绷挤ㄊ巧浦蔚那疤岷突A(chǔ);善治則是良法的目標(biāo)和任務(wù)，從一定意義上講，善治的需求也是良法的重要標(biāo)準(zhǔn)。良法和善治，共同構(gòu)成了法治的基本內(nèi)涵?！鞍l(fā)展”則更多的是指經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)等方面的全面發(fā)展。十九大報告的這一新論述，是對我國進(jìn)入新時代后的立法的價值、目標(biāo)和任務(wù)的科學(xué)、全面的定位，突出強調(diào)了在我國新形勢下以良法“促進(jìn)發(fā)展”這一新任務(wù)的重要性。

　　強調(diào)良法以適應(yīng)發(fā)展與善治的要求為目標(biāo)，既符合馬克思主義法律理論，也符合改革發(fā)展的客觀規(guī)律。法律規(guī)范具有重要的引導(dǎo)功能。當(dāng)前，改革發(fā)展對立法的要求已不僅僅是總結(jié)實踐經(jīng)驗、鞏固改革成果，而是需要通過立法做好頂層設(shè)計、引導(dǎo)改革進(jìn)程、推動科學(xué)發(fā)展。因此，立法不能僅僅是對實踐的被動回應(yīng)、事后總結(jié)和局部回應(yīng)，而是要對經(jīng)濟社會發(fā)展和改革進(jìn)程進(jìn)行主動謀劃、前瞻規(guī)范和全面推進(jìn)，也就是要積極發(fā)揮立法對改革發(fā)展的引領(lǐng)、推動和促進(jìn)作用。[3]同時，良法也必然能夠反映一個國家一定階段經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求，能為經(jīng)濟社會發(fā)展指明方向、營造環(huán)境、提供保障。因此，著力提高立法質(zhì)量，制定能夠促進(jìn)發(fā)展、保障善治的良法，確保我國實現(xiàn)從“有法可依”到“良法可依”、從“法律大國”到“良法強國”的轉(zhuǎn)變，是新時代立法工作的重中之重。

　　二、制定良法需要科學(xué)立法、民主立法、依法立法相輔相承，共同推進(jìn)。

　　十九大報告把依法立法與科學(xué)立法、民主立法三者并列作為以良法促發(fā)展保善治的前提條件，這是我國立法認(rèn)識論的巨大飛躍，具有很強的理論基礎(chǔ)和實踐基礎(chǔ)。因此，“科學(xué)立法、民主立法、依法立法”應(yīng)作為制定良法應(yīng)堅持的根本途徑和基本原則，貫穿整個立法過程。

　　科學(xué)立法是制定良法的關(guān)鍵?？茖W(xué)立法的核心是指立法要尊重和體現(xiàn)法律所調(diào)整的社會關(guān)系的客觀規(guī)律和立法活動自身的規(guī)律。遵循立法活動規(guī)律，就要從國情和實際出發(fā)，遵循立法程序，注重立法技術(shù)，努力實現(xiàn)立法過程的科學(xué)化和現(xiàn)代化。民主立法是制定良法的基礎(chǔ)。“民主立法的核心是立法要為了人民、依靠人民” [4]。一部法律是否屬于良法最根本的檢驗標(biāo)準(zhǔn)是是否順應(yīng)廣大人民的意愿，維護(hù)廣大人民的利益，使法律成為增進(jìn)人民福祉、增進(jìn)社會認(rèn)同的最大公約數(shù)。[5]通過民主立法，能夠集思廣益，凝聚民智，提高立法質(zhì)量;使法律最大限度反映最廣大人民的意愿，充分實現(xiàn)最廣大人民的民主權(quán)利，切實維護(hù)最廣大人民的根本利益，從而使最廣大人民達(dá)成共識，使法律獲得更大的認(rèn)同感，擴大法律的社會基礎(chǔ)，為全民守法奠定堅實根基。依法立法是制定良法的重要支撐和保障。依法立法的核心要義是依照憲法和立法法的規(guī)定進(jìn)行立法，主要包括立法權(quán)主體法定和不同立法權(quán)主體的立法權(quán)限法定。

　　科學(xué)立法體現(xiàn)了立法活動的科學(xué)屬性，民主立法體現(xiàn)了立法活動的人民性屬性，依法立法體現(xiàn)了立法活動的合法性屬性。科學(xué)立法、民主立法、依法立法，揭示了立法活動內(nèi)在的政治性與科學(xué)性、人民性、合法性相統(tǒng)一的根本屬性。實踐中，科學(xué)立法、民主立法、依法立法密不可分，相輔相承。堅持科學(xué)的立法程序、立法技術(shù)和工作方式，科學(xué)平衡各種不同的社會關(guān)系，可以更好地體現(xiàn)立法的人民性、合法性。同時，科學(xué)立法又必然要求民主立法、體現(xiàn)立法的民主化。民主立法可以保證和促進(jìn)立法的科學(xué)性。依法立法是科學(xué)立法、民主立法的保障?！读⒎ǚā返扔嘘P(guān)法律對科學(xué)立法、民主立法都作了明確詳細(xì)的規(guī)定，因此依法立法必然要求科學(xué)立法、民主立法。科學(xué)立法、民主立法、依法立法三者統(tǒng)一于中國特色社會主義法治建設(shè)的實踐，統(tǒng)一于以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。只有堅持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，才能制定良法和形成良法體系，使法律符合廣大人民的根本利益，符合經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀規(guī)律。[6]

　　三、推進(jìn)合憲性審查，維護(hù)憲法核心地位和法律體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

　　憲法在法律體系中的核心地位需要通過各法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定和憲法解釋、合憲審查、違憲查究等一系列制度來體現(xiàn)和保障。我國已建立的法律體系基本上體現(xiàn)了憲法的核心地位，但還存在很大應(yīng)完善的空間，在保障方面尤甚。如我國至今尚未建立起憲法解釋、合憲審查等工作機制和制度。

　　黨的十八屆四中全會《決定》指出，“要完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制。加強備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件”;黨的十九大報告進(jìn)一步明確提出：“加強憲法實施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威”。我國現(xiàn)行憲法、《監(jiān)督法》和有關(guān)法律對立法監(jiān)督機制作了規(guī)定?！读⒎ǚā犯鶕?jù)我國立法的實際情況，也較系統(tǒng)規(guī)定了立法監(jiān)督機制，主要是備案審查制度、改變和撤銷制度等，但實踐中我們主要開展了對行政法規(guī)、地方法規(guī)、部門規(guī)章等的合法性審查，而對全國人大常委會制定法律的合憲審查、違憲查糾這一重要制度至今未能建立起來。我們應(yīng)當(dāng)在目前法規(guī)、規(guī)范性文件備案審查工作的基礎(chǔ)上，按照黨中央的部署要求和《立法法》的有關(guān)規(guī)定，建立憲法委員會或其他機構(gòu)及工作機制，完善憲法解釋程序等，切實開展合憲性審查和合法性審查，適時開展法規(guī)清理，維護(hù)憲法權(quán)威和國家法制統(tǒng)一。

　　完善以憲法為核心的社會主義法律體系，要求按照法定立法權(quán)限立法。制定法律、制定行政法規(guī)、制定地方性法規(guī)、制定自治條例和單行條例的活動，以及國務(wù)院部門和地方政府制定規(guī)章的活動，都必須依照憲法、立法法和有關(guān)法律關(guān)于立法權(quán)限劃分的規(guī)定，各有關(guān)機關(guān)都必須在憲法、法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使職權(quán)，不能超越法定的權(quán)限范圍。國家機關(guān)超越法定權(quán)限的越權(quán)行為是違法的、無效的。憲法和《立法法》等有關(guān)法律對立法權(quán)限的劃分已經(jīng)作了規(guī)定。根據(jù)2015年修改的《立法法》，制定部門規(guī)章，沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)。明確只有“兩高”享有司法解釋權(quán)。司法解釋屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)主要針對具體的法律條文進(jìn)行具體化的并符合立法目的、原則和原意的解釋。司法解釋應(yīng)當(dāng)報全國人大常委會備案。

　　維護(hù)法律體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，必然要求進(jìn)一步健全立法起草、論證、調(diào)研、審議、表決機制，細(xì)化法律修改程序，完善法律草案表決程序，落實立法后評估機制，進(jìn)而增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性，提高法律法規(guī)的可執(zhí)行性、可操作性。完善立法技術(shù)和立法工作方式。改變粗放型立法，推進(jìn)立法精細(xì)化。立法能具體盡量具體，能明確盡量明確，以增強法律的可執(zhí)行性和可操作性，用更精細(xì)化的立法調(diào)整、引領(lǐng)紛繁復(fù)雜的社會關(guān)系。綜合運用立改廢釋多種形式，增強立法工作的及時性、協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性。應(yīng)堅持立改廢釋并舉。注重新法律的制定，對“實踐證明行之有效的改革，要及時上升為法律”;對“不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止”，還“要加強法律解釋工作，及時明確法律規(guī)定含義和適用法律依據(jù)”。[7]加強法律、法規(guī)以及規(guī)范性文件的銜接和配套，發(fā)揮法律體系整體功效，推動法律體系完善發(fā)展。推進(jìn)立法信息化建設(shè)，注重運用現(xiàn)代信息技術(shù)技術(shù)強化立法流程管理，探索智慧立法系統(tǒng)建設(shè)，推進(jìn)立法智能化。

　　四、加強黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善人大主導(dǎo)的立法體制，充分發(fā)揮各方面參與立法的積極性。

　　習(xí)近平總書記提出：“推進(jìn)科學(xué)立法，關(guān)鍵是完善立法體制”。[8]完善立法體制，需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮人大及其常委會在立法中的主導(dǎo)作用。黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作，是完善立法體制的核心和根本。黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)主要是指政治領(lǐng)導(dǎo)，即政策方針的領(lǐng)導(dǎo)。[9]因此，加強黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，首先就是要自覺以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想尤其是法治思想為指導(dǎo)，將黨中央提出的大政方針、決策部署作為立法的先導(dǎo)、指引和重要依據(jù)。加強黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，還要完善黨對立法工作重大問題決策的程序。[10]2016年發(fā)布的《中共中央關(guān)于加強黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》，對各級黨委領(lǐng)導(dǎo)立法的工作權(quán)限、方式、程序等進(jìn)行了明確規(guī)定，是加強黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的重要遵循。

　　要充分發(fā)揮人大對立法工作的主導(dǎo)作用，加強人大對立法工作的組織協(xié)調(diào)，從立法體制上最大程度地克服目前存在的“部門利益法制化”現(xiàn)象。應(yīng)加強人大及其常委會對立法決策的主導(dǎo)，通過每屆任期的立法規(guī)劃、年度立法計劃，加大對立法工作的統(tǒng)籌力度，對部門本位主義、地方保護(hù)主義影響科學(xué)立法的現(xiàn)象進(jìn)行源頭規(guī)制。加強人大及其常委會對法律案起草整個過程的主導(dǎo)，改變“政府部門報什么、人大審什么”的模式。要處理好黨領(lǐng)導(dǎo)立法與人大主導(dǎo)立法兩者之間的關(guān)系，堅定不移地堅持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，人大及其常委會在黨的領(lǐng)導(dǎo)和支持下發(fā)揮對立法工作的主導(dǎo)作用。進(jìn)一步明晰各主體立法權(quán)限，避免和消除法律、法規(guī)和司法解釋之間銜接不夠甚至相互沖突的問題。積極發(fā)揮各級人大代表在立法中的作用，健全法律法規(guī)起草征求人大代表意見制度，健全人大代表議案、建議和立法規(guī)劃、立法計劃的銜接機制，拓寬代表參與立法的途徑和渠道，使人大代表更多參與立法活動。

　　要不斷健全立法機關(guān)與社會公眾的溝通機制，使立法機關(guān)了解公眾的關(guān)注點和利益訴求。健全立法協(xié)商機制，充分聽取政協(xié)委員、各民主黨派和無黨派人士、工商聯(lián)和各人民團體對法律草案的意見，正確反映和統(tǒng)籌兼顧不同方面群眾利益，并且將立法協(xié)商機制進(jìn)一步規(guī)范化、法制化。健全法律法規(guī)草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制，廣泛凝聚社會共識，擴大公民對立法的有序參與，廣納民意，博采民智，同時增強公眾與法律的親密感。完善立法座談會、論證會、聽證會制度，探索建立國家機關(guān)、社會團體、專家學(xué)者對立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機制，準(zhǔn)確把握最廣大人民根本利益、現(xiàn)階段群眾共同利益、不同群體特殊利益的非關(guān)系。健全立法專家顧問制度，發(fā)揮專家學(xué)者的專業(yè)、中立等優(yōu)勢，為立法工作提供智力支持。建立基層立法聯(lián)系點，征求修改完善法律草案的意見，增強法律的針對性和可操作性。[11]創(chuàng)新公眾參與立法的方式，擴大公民有序參與立法的途徑，通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等廣泛聽取各方面意見建議。

　　[1] 習(xí)近平：《在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上的講話》，載《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第47頁。

　　[2] 王安石：《臨川先生文集》，中華書局1959年版，第678頁。

　　[3] 喬曉陽：《發(fā)揮立法對改革的引領(lǐng)和推動作用》，載《人民日報》2016年7月19日第7版。

　　[4] 習(xí)近平：《關(guān)于的說明》，載《輔導(dǎo)讀本》，人民出版社2014年版，第54頁。

　　[5] 信春鷹：《深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法》，載《輔導(dǎo)讀本》，人民出版社2014年版，第76—77頁。

　　[6] 信春鷹：《深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法》，載《輔導(dǎo)讀本》，人民出版社2014年版，第78—82頁。

　　[7] 習(xí)近平：《在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次全體會議上的講話》(2014年10月27日)，載《人民日報》2014年10月28日。

　　[8] 習(xí)近平：《加快建設(shè)社會主義法治國家》，《求是》2015年第1期，第7頁。

　　[9] 2016年《中共中央關(guān)于加強黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》。

　　[10] 習(xí)近平：《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，載《輔導(dǎo)讀本》，人民出版社2014年版，第9頁。

　　[11] 李適時：《牢固樹立“四個意識”，堅決貫徹落實黨中央決策部署，加快推進(jìn)重點領(lǐng)域立法》，載《中國人大》2017年2月，第32頁。