加強(qiáng)黨對法治中國建設(shè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所副所長、研究員 莫紀(jì)宏

　　尊敬的各位領(lǐng)導(dǎo)、各位來賓大家下午好!很高興有這樣的機(jī)會對黨的十九大報(bào)告所提出的加強(qiáng)對法治中國建設(shè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)談點(diǎn)看法。

　　我領(lǐng)到接到這個發(fā)言任務(wù)以后仔細(xì)查閱了一些材料，覺得這個題目有特定的內(nèi)涵，為什么我們不說加強(qiáng)黨對建設(shè)社會主義法治國家的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)呢?而用了加強(qiáng)對法治中國建設(shè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)這個詞呢?我個人覺得這里面有很大差異，需要我們在具體行動方案上采取不同的措施。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)指出，深化依法治國實(shí)踐的一項(xiàng)重要措施，就是要成立中央全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對法治中國建設(shè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。這一重要講話精神為下一步全面推進(jìn)依法治國各項(xiàng)法治工作奠定了牢靠的領(lǐng)導(dǎo)組織體制的保障，為法治中國建設(shè)指明了前進(jìn)的方向，同時也為深化依法治國的實(shí)踐提出了一系列重大的理論和實(shí)踐課題，必須要認(rèn)真加以對待。因此，要以成立中央全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組為契機(jī)，建立健全對法治中國建設(shè)實(shí)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制和制度。

　　下面我從四個方面談?wù)剬@個問題的認(rèn)識。為什么要對法治中國建設(shè)進(jìn)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)呢?我個人認(rèn)為，這個法治中國建設(shè)，它相對于建設(shè)社會主義法治國家來說，具有更加具體的指向性。我們在建設(shè)法治中國的過程當(dāng)中，時間表、路線圖還有空間范圍方面都有明確的要求。法治中國建設(shè)是一個非常復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程。作為一個系統(tǒng)工程，不能單兵突進(jìn)，也不能僅僅抓某些方面，必須要把它作為一個整體實(shí)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，這樣我們才能按部就班，才能有計(jì)劃分步驟地有效推進(jìn)。那么為什么說法治中國建設(shè)是一個社會系統(tǒng)工程呢?這就要從法治中國建設(shè)的源頭來看。黨的十五大報(bào)告首次將依法治國、建設(shè)社會主義法治國家明確寫入了執(zhí)政黨報(bào)告，并且在1999年現(xiàn)行憲法第三次修改的時候，又把這個寫到憲法里去了，這樣就使得依法治國、建設(shè)社會主義法治國家成了黨的政策和國家憲法法律雙輪驅(qū)動的時代主題。這就給我們提出一個任務(wù)，建設(shè)社會主義法治國家，法治國家的內(nèi)涵是什么?法治國家是一個比較抽象的價(jià)值概念，它要通過具體時空表現(xiàn)出來。所以，2013年1月7日，習(xí)近平總書記在全國政法工作電視電話會議之前有一個明確指示，要全面推進(jìn)平安中國、法治中國的建設(shè)，他明確提出了法治中國的概念。當(dāng)時包括我們法學(xué)界在內(nèi)的很多人對這個概念還沒有完全理解，認(rèn)為法治國家已經(jīng)是一個明確的目標(biāo)概念，再提法治中國意義不是很大。我當(dāng)時在認(rèn)真深刻領(lǐng)會理解習(xí)近平總書記重要講話精神的基礎(chǔ)上，寫了幾篇文章力主使用法治中國這個概念。我個人認(rèn)為法治中國的概念和法治國家有聯(lián)系但是又有獨(dú)特的內(nèi)涵，法治中國具象了法治國家，指向了法治國家主權(quán)管轄范圍內(nèi)所有的目標(biāo)，相對法治國家來說，法治中國有更明確的時空指向性。正因?yàn)榉ㄖ沃袊@個概念對于建設(shè)中國特色社會主義法治國家來說具有時空意義上的指引作用，所以法治中國的概念一經(jīng)提出就受到了執(zhí)政黨高度重視。2013年11月12日黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》當(dāng)中第九個重要議題就是要“推進(jìn)法治中國建設(shè)”。

　　在第九個議題當(dāng)中，法治中國建設(shè)既有原則性要求還有具體的制度安排，這樣就使得法治國家目標(biāo)能夠落地，解決了法治國家在具體時空形態(tài)上怎么體現(xiàn)出來的理論難題。黨的十八屆四中全會審議通過的《全面推進(jìn)依法治國決定》又進(jìn)一步闡明了全面依法治國工作的復(fù)雜性，習(xí)近平總書記在關(guān)于《全面推進(jìn)依法治國決定》的說明中，進(jìn)一步地明確指出，全面推進(jìn)依法治國是一個系統(tǒng)工程，是國家治理領(lǐng)域一場深刻而廣泛的革命，需要付出長期艱苦的努力。所以，應(yīng)該說用法治中國建設(shè)作為實(shí)現(xiàn)法治國家這個價(jià)值目標(biāo)的具體方案意義重大。我覺得這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央，在運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化過程當(dāng)中所采取的戰(zhàn)略部署，而且是一個確實(shí)有效的戰(zhàn)略步驟。

　　黨的十九大報(bào)告對法治中國建設(shè)有了進(jìn)一步的要求，除了明確提出要成立中央全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組加強(qiáng)對法治中國建設(shè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之外，另外還從不同的方面對法治中國建設(shè)怎么來推進(jìn)，怎么來加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)也做出了一些安排和部署。首先，就是在時空方面，對于法治國家、法治政府和法治社會什么時候形成產(chǎn)生了一種新的表述，把它和中國特色社會主義，還有我們?nèi)娼ǔ尚】瞪鐣髮?shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化戰(zhàn)略兩個階段結(jié)合起來，要求在2020年到2035年這個時間段要基本建成法治國家、法治政府、法治社會，要讓三個法治目標(biāo)狀態(tài)一同實(shí)現(xiàn)。另外，法治中國建設(shè)，在空間上的內(nèi)涵也得到了豐富和發(fā)展。法治中國是主權(quán)概念，具有地理特色，意味著在中華人民共和國領(lǐng)土上，法治中國的價(jià)值目標(biāo)對所有空間都是適用的，不僅僅是中央這個層面適用，地方也適用，地方也要搞好地方法治建設(shè)。另外我們的特別行政區(qū)，也不能排斥在法治中國建設(shè)之外。所以說，我們也要按照法治中國建設(shè)這樣一個要求，來呼喚依法治港、依法治澳等等，這就是說要在法治中國建設(shè)的旗幟下具體推進(jìn)各項(xiàng)法治工作。法治中國建設(shè)特別行政區(qū)也不能缺位，這也是我2014年4月15號在香港與占中發(fā)起人對話的時候著重強(qiáng)調(diào)的。過去我們強(qiáng)調(diào)要一國兩制、港人治港、澳人治澳，但是前提必須是依法治港、依法治澳，現(xiàn)在整個國家都在搞依法治國，憑什么中國范圍內(nèi)的某一個地方行政區(qū)域可以缺位呢?所以，依法治國的價(jià)值要求應(yīng)該推廣到中華人民共和國主權(quán)管轄范圍之內(nèi)的所有地方，包括我們海外的公民還有大海上的中國航船等等，這是完全適用的。所以我個人認(rèn)為法治中國建設(shè)，這是一個抓手，是法治國家建設(shè)的行動抓手。

　　第二，我考察了一下地方各級依法治理領(lǐng)導(dǎo)小組成立和運(yùn)行的情況，它們的成立，總的來說，完善了地方法治，為法治中國建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)提供了經(jīng)驗(yàn)?！岸濉逼辗ㄒ?guī)劃實(shí)施期間，各個地方開始把普法和依法治理結(jié)合起來，實(shí)踐中并且形成了幾種模式，有的地方把普法依法治理領(lǐng)導(dǎo)小組，特別是辦公機(jī)構(gòu)放在人大常委會下面;有的是設(shè)在在黨委政法委下面;有的設(shè)在司法行政部門下面，不一樣。但實(shí)際上我們發(fā)現(xiàn)這四種模式有它各自的優(yōu)點(diǎn)也有它各自的缺點(diǎn)，所以，黨的十八屆四中全會審議通過的《全面推進(jìn)依法治國決定》當(dāng)中講到要加強(qiáng)全面依法治國統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一部署、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。根據(jù)《全面推進(jìn)依法治國決定》的要求，在全國范圍內(nèi)都成立了各級黨委主要負(fù)責(zé)人牽頭的依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組，這樣，地方各級黨委就從組織領(lǐng)導(dǎo)體制上完成了黨對全面依法治國各項(xiàng)法治工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制制度構(gòu)建任務(wù)。

　　第三，成立中央全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組，符合法治中國建設(shè)的大方向。這次黨的十九大報(bào)告明確講要在中央設(shè)立全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組，這個制度安排順應(yīng)了法治中國建設(shè)的基本要求。過去我們在法治中國建設(shè)過程當(dāng)中，在地方法治建設(shè)方面積累了很多經(jīng)驗(yàn)，但是一直缺少全國層面這樣一個領(lǐng)導(dǎo)小組或領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。所以，我們在全面依法治國過程當(dāng)中推行的很多大政方針，雖不能說各吹各的調(diào)，但確實(shí)有很多差異，這些差異就需要我們來集中加以領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)。而在中央層面法治建設(shè)的各個領(lǐng)域中，有時候也會發(fā)現(xiàn)不同領(lǐng)域雖不能說存在著隔閡，但可以說有一些縫隙。我們的立法一直是全國人大在管，依法行政、建設(shè)法治政府國務(wù)院在管，政法工作是中央政法委在管，各個領(lǐng)域還不能做到完全協(xié)調(diào)一致，這一局面不能完全適應(yīng)法治中國建設(shè)的要求。所以，這次黨的十九大報(bào)告明確提出來，要在中央成立全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組。我個人認(rèn)為這一制度安排有幾個優(yōu)勢，一是可以統(tǒng)籌中央層面各個領(lǐng)域的法治工作，減少沖突和差異;二是成立這樣一個中央層面的領(lǐng)導(dǎo)小組有利于建立全國范圍內(nèi)全面依法治國各項(xiàng)法治工作上下統(tǒng)一和有機(jī)協(xié)調(diào)的總的領(lǐng)導(dǎo)體制，這樣就使得省里面的、市里面的、縣里面成立的各種依法治理領(lǐng)導(dǎo)小組都有了一個統(tǒng)一的聲音，執(zhí)行統(tǒng)一的政策?？梢杂芍醒肴嬉婪ㄖ螄I(lǐng)導(dǎo)小組來把握大方向，統(tǒng)領(lǐng)全局。

　　應(yīng)該來說，黨的十九大報(bào)告，提出要在中央層面成立全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組我覺得是非常及時的，順應(yīng)了我們建設(shè)社會主義法治國家的各項(xiàng)要求。

　　第四，加強(qiáng)法治中國建設(shè)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，除了要在中央層面建立全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組之外，還要著重解決這個機(jī)構(gòu)的科學(xué)功能問題。建立機(jī)構(gòu)不是目的，建立機(jī)構(gòu)要解決功能，功能是什么?在中央層面怎么樣對全面依法治國進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，我認(rèn)為關(guān)鍵就是要發(fā)揮自身的統(tǒng)籌作用。黨的十八屆四中全會《全面推進(jìn)依法治國決定》明確指出，要把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程各方面，是我們國家社會主義法治建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)，這樣就要求在中央層面成立全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組，充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)小組在全面依法治國中統(tǒng)攬全局的作用。

　　具體說首先就是要實(shí)現(xiàn)黨的十八屆四中全會審議通過的《全面推進(jìn)依法治國決定》當(dāng)中講的堅(jiān)持“三個統(tǒng)一”，要把依法治國、依法執(zhí)政統(tǒng)一起來，要把人大政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、乃至將要全面設(shè)置的監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職能和開展工作統(tǒng)一起來，要把制定憲法、修改憲法、解釋憲法同黨在憲法范圍內(nèi)活動統(tǒng)一起來，這個任務(wù)就應(yīng)該由中央全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組來統(tǒng)籌。

　　第二要堅(jiān)持“四個善于”原則，中央層面的全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組要著重解決如何把黨的政策轉(zhuǎn)化成國家法律，這是一個大的方針;怎么把黨中央推薦的人員選派到人大、政府、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)中去;怎么樣來解決立法過程當(dāng)中的重大理論問題、實(shí)踐問題;怎么樣解決過去我們想解決而不能解決的問題等等，這些都是全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)在中央層面這個小組所要完成的任務(wù)。

　　第三個是中央層面全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組還可以監(jiān)督法治體系的建設(shè)。十九大報(bào)告當(dāng)中明確提出，全面依法治國的總目標(biāo)就是要建設(shè)中國特色社會主義法治體系。在黨的十八屆四中全會已經(jīng)講了，法治體系在實(shí)踐層面包括五個方面，法律規(guī)范體系、法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系和黨內(nèi)法規(guī)制度體系，這五個體系怎么建設(shè)?相互什么關(guān)系是什么?這都是在中央層面才能解決的重要事項(xiàng)。

　　總之，中央層面成立全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組，就是要站在中央的高度看待全面依法治國如何統(tǒng)籌的問題，要在全面依法治國總目標(biāo)的指引下，對全面依法治國涉及到的各項(xiàng)具體法治工作進(jìn)行宏觀性、政策性的協(xié)調(diào)指導(dǎo)，著力解決重大的理論問題和實(shí)踐問題，著力解決過去想解決而沒有解決的問題，要真正地起到全面依法治國定海神針的作用。

　　以上就是我的一些不成熟的觀點(diǎn)，歡迎各位領(lǐng)導(dǎo)和來賓批評指正，謝謝大家!