深化司法體制綜合配套改革

最高人民法院中國應用法學研究所?蔣惠嶺所長

　　尊敬的王會長、各位老師，下午好!非常感謝大會給我這樣一個機會，向各位簡要匯報一下自己工作和研究中關于司法體制綜合配套改革的一些想法。

　　過去的五年是發(fā)生歷史性變革的五年。但是，對于這五年司法改革的評價，十九大報告和其他的文件里面也并沒有說得太滿，只是使用了“主體框架”“四梁八柱”“有效實施”“日益完善”這樣的表述。這說明，司法體制改革前面的路還有很長，而前面的長路要求有更多的時間放在綜合配套改革方面。

　　我們知道，要建設一座大廈首先要有設計圖，之后會搞一個效果圖出來，讓人們知道未來是什么樣子。接下來就可以施工了，先搭建四梁八柱，完成主體工程，之后再有外裝修、內裝修，還要配置功能、購置設備家俱，最后才可以進駐辦公居住。要建設中國特色社會主義法治大廈的“豪宅”也要經歷類似的過程。

　　實際上，我國司法體制的基本框架是在1954年憲法基礎上建立的。半個多世紀之后，有些司法體制已經明顯不適應新形勢的要求。十八大以來，中央通過四項基礎改革和一系列配套改革措施對原有體制進行了調整，并圍繞主體制度框架進行配套銜接。2017年7月，習近平總書記對中央政法委在貴陽召開的司法體制改革推進會作出重要指示，要求推動司法改革綜合配套改革試點，提升司法的整體效能。8月29號，中央深改組批準《關于上海市開展司法體制綜合配套改革試點的框架意見》，分別就權力機制、治理機制、人事機制、環(huán)境機制方面的配套改革等作出部署。在黨的十九大報告中，習近平總書記進一步提出了“深化司法體制綜合配套改革”的要求。11月2日，上海正式發(fā)布了司法體制綜合配套改革的136項細化改革措施。從此，綜合配套改革試點工作正式鋪開。

　　在經歷了十八大以來那樣一個波瀾壯闊的司法體制改革“立柱架梁”階段之后，我們進入了一個新的時代。對于司法改革而言，在這個新時代里要在主體框架基礎上對法治大廈進行深加工、精裝修，一直堅持到大功告成之日。那么，綜合配套改革中一共有多少個配套工程呢?我經過梳理、歸類，共提出十項配套工程。下面簡要向各位報告一下。

　　第一，進一步優(yōu)化司法職權配置。這在某種程度上就像是建筑物的功能分區(qū)、職責定位，明確哪里是會議室，哪里是茶歇處，哪里是休息室等等。這項工作的具體內容有很多，其中有一些在上一輪改革已經做了初步嘗試，但是要真正推行下去還有待于繼續(xù)改革。我在PPT中列舉了一些，未必全面，這里不再一一細說。

　　第二，健全司法事務管理機制。作一個不恰當的比喻：司法行政事務管理就像一個建筑的物業(yè)管理，目的是保證這個建筑大廈正常運轉。運轉機制方面的內容也有很多，有的是已經著手解決，有的則是還沒有解決的，如法院司法行政事務歸誰管理的問題。如果歸法院自行管理的話，法院到底以何種方式管理?是由最高法院直接管理，還是由各級法院建立民主化的會議管理?關于司法行政事務管理機制問題，其他國家也有不同的實踐模式，也可以去研究借鑒。

　　第三，完善司法人事管理制度。十八大以來的四項基礎性改革幾乎都涉及到“人”的因素。分類管理，職業(yè)保障，司法責任制，法官省級統(tǒng)管……這些改革重新構建了司法人事制度的大格局，實現(xiàn)了歷史性的變革。但是，建立符合司法規(guī)律的司法人事管理制度是一個既需要膽略、又需要智慧的系統(tǒng)工程，也是司法體制綜合配套改革的一個關鍵問題。做過組織人事工作的同志都知道，司法人事制度改革同樣要解決法官遴選、輪崗調遣、紀律懲戒、晉級晉職、退休退職、教育培訓、編制管理、組織構建、內設機構等諸多問題。

　　第四，改革法官養(yǎng)成機制。對于未來執(zhí)掌司法大權的法官來說，培養(yǎng)機制關涉正義質量，關涉法治水平，至關重要，不可忽視。以往采取的從內部人員中培養(yǎng)的模式，改革之后初步確立的從法官助理中培養(yǎng)法官的模式，在系統(tǒng)性、針對性、效能性、深入性等方面都存在一些問題。十八屆四中全會提出的“職前培訓”是一個很好的出路，也吸收借鑒了其他大陸法系國家和地區(qū)的通常做法。因此，可以研究建立兩年制的專門訓練制度，而不是依賴法官助理在崗積累經驗但缺乏系統(tǒng)培養(yǎng)的方式。當然，我們還要改善入職后的進階培養(yǎng)、“傳幫帶”模式、在職培訓等機制，從律師學者等優(yōu)秀人才中遴選法官的試點工作也應當堅持。

　　第五，完善司法監(jiān)督考核評估機制。這項配套工程的關鍵是如何把好出口的問題。不論前端如何運作，最后的“標尺”一定要符合司法規(guī)律，一定要發(fā)揮衡量、校正的作用。我國對司法的監(jiān)督機制不可謂不多，但有些做法與司法規(guī)律相去甚遠。目前一些學術機構已經發(fā)布了多套評估指數，做了不少很好的嘗試。所以，監(jiān)督考核評估也應當成為司法改革的重要配套工程。

　　第六，深化科技在司法中的應用。隨著現(xiàn)代科技日新月異的發(fā)展，這項配套工程已經不可避免地取得了越來越重要的地位。無論是司法大數據應用，還是司法人工智能開發(fā);無論是電子卷宗的深度應用，還是電子訴訟程序覆蓋范圍的擴大，都為中國司法制度的又好又快發(fā)展提供了歷史的大好機遇。

　　第七，完善訴訟程序機制。訴訟程序制度改革和機制完善過程其實從來沒有間斷過。在最近完成了三大訴訟法的修改之后，特別是實施了建立以審判為中心的刑事訴訟制度改革之后，相關的配套機制顯得更加重要。審級制度改革，審前程序完善，證據制度強化，訴訪分離改造，審判組織重構，人民陪審制度的再造……還有每一個環(huán)節(jié)的細化操作規(guī)程，都是下一步司法體制改革中的“細活兒”。

　　第八，完善多元化糾紛解決機制。司法資源的有限性決定了司法體制綜合配套改革要“眼光向外”，要加大對其他國家資源、社會資源、市場資源的使用力度。當矛盾發(fā)生時，司法只能做為最終的、最權威的解決機制。而只有其他糾紛解決機制都發(fā)展成熟起來，才可能保證資源的均衡利用，讓各類糾紛進入最合適的解決渠道。因此，多元化糾紛解決機制是對“解紛資源”的重新配置，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路，也是司法改革的一項重要配套工程。

　　第九，加快法律職業(yè)建設。建立統(tǒng)一法律職業(yè)是十八大以來最具配套意義的改革。實踐證明，一個國家要實現(xiàn)法治，不可能脫離一個強大的法律職業(yè)。在司法改革中，法律職業(yè)建設當然也不能缺位。法律職業(yè)改革會帶動法學院教育制度、考試制度、一體化模式等一系列改革，是一項更為長期和艱巨的改革。

　　第十，建設法治文化和環(huán)境。文化是精神的結晶。中國從普及法律常識到樹立法治理念，十九大又提到“建設法治文化”的高度，必將帶來法治觀念增強、法治環(huán)境改善、法治文化深入人心的變化。而只有在這種法治氛圍之中，司法體制改革的各項目標才能最終實現(xiàn)，人民群眾才能從日常生活中感受到正義的力量，在具體案件中感受到公平正義。

　　以上十個方面的配套改革領域未必涵蓋全面，但可以大致描繪出今后一個時期中國司法改革的路線圖。按照中央要求，上海的綜合配套改革試點應當在2019年完成，但實際上全國的綜合配套改革更為復雜，可能需要更長的時間。任重道遠，我等還當繼續(xù)努力!

　　以上是我的簡短發(fā)言，謝謝大家!

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