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　　各位領(lǐng)導(dǎo)、各位同仁，我今天要跟大家報(bào)告的題目是關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)合署合并改革問(wèn)題。

　　在中國(guó)現(xiàn)行憲法第5次修改和監(jiān)察體制改革以后，我們?cè)趹椃I(lǐng)域要關(guān)注的一個(gè)最重要的現(xiàn)象是關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)合署合并改革的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題十九大已經(jīng)做了部署，十九屆三中全會(huì)又進(jìn)一步通過(guò)了《中共中央關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨政機(jī)構(gòu)改革的方案》，明確提出解決黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系中存在的障礙和弊端問(wèn)題，加快推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。在歷經(jīng)多年的行政機(jī)構(gòu)大部制改革之后，黨中央逐步將改革的重點(diǎn)從單一的政府建制的優(yōu)化轉(zhuǎn)移到黨政機(jī)構(gòu)合署合并的方向上來(lái)，旨在深化機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)程，加強(qiáng)和改善黨和國(guó)家的能力。針對(duì)當(dāng)前機(jī)構(gòu)改革可能需要研究解決的若干問(wèn)題，我提出如下幾點(diǎn)淺見(jiàn)：

　　第一個(gè)問(wèn)題，其實(shí)前幾位發(fā)言的報(bào)告和樂(lè)泉會(huì)長(zhǎng)的講話(huà)中已經(jīng)提到，本次修憲有一個(gè)重要的成果，就是把黨的領(lǐng)導(dǎo)寫(xiě)進(jìn)憲法的第一條第二款。這對(duì)憲法學(xué)者來(lái)說(shuō)需要進(jìn)行深入的理論研究，要完成憲法解釋學(xué)上的融洽論證。比如說(shuō)八二憲法把黨的領(lǐng)導(dǎo)寫(xiě)進(jìn)憲法序言，當(dāng)時(shí)有一個(gè)重要考量，就是序言與憲法正文效力有所不同，黨的領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)主要依靠黨的思想路線(xiàn)的號(hào)召力以及黨組織、黨員的先鋒模范帶頭作用，黨的領(lǐng)導(dǎo)不能借助于法律上的強(qiáng)制。現(xiàn)在把黨的領(lǐng)導(dǎo)直接寫(xiě)入憲法的正文以后，怎么來(lái)理解因?yàn)閼椃ㄒ?guī)定的位置同而產(chǎn)生有關(guān)效力的問(wèn)題?黨的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)入了憲法的正文，是不是意味著黨的活動(dòng)進(jìn)入了一種正式的法律關(guān)系之中，如果黨的活動(dòng)產(chǎn)生一種外部化的結(jié)果，在黨外對(duì)公民、社會(huì)組織、企事業(yè)單位的權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生影響，由此而產(chǎn)生的執(zhí)法層面上和司法層面上的問(wèn)題怎么解決，這是法學(xué)界需要回應(yīng)的。規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)的憲法條款與憲法序言、憲法第5五以及憲法其他規(guī)定是什么關(guān)系?黨的領(lǐng)導(dǎo)條款應(yīng)該理解成憲法原則還是憲法規(guī)則，如果是憲法原則，那它與其他憲法原則又是什么關(guān)系?等等，都是需要充分研究的。僅僅簡(jiǎn)單闡釋黨的領(lǐng)導(dǎo)寫(xiě)入憲法正文的意義是不夠的，這只是萬(wàn)里長(zhǎng)征走完第一步。

　　第二個(gè)問(wèn)題，黨政機(jī)構(gòu)合署合并的對(duì)象問(wèn)題。本次黨政機(jī)構(gòu)的改革有兩種形式：一種是所謂的合署合并的范圍限定在職能相近的黨政機(jī)構(gòu)之間，其解決的是職能重疊、工作重復(fù)的問(wèn)題，改革只需以既有部門(mén)為基礎(chǔ)，簡(jiǎn)單地合并同類(lèi)項(xiàng)，各機(jī)構(gòu)在改革以后也很少出現(xiàn)難以銜接、協(xié)調(diào)的問(wèn)題，這種問(wèn)題相對(duì)來(lái)說(shuō)解決難度系數(shù)沒(méi)有那么高，阻力也沒(méi)有那么大;另外一種改革合署合并的改革是大部門(mén)式的改革，改革的難度則大了很多，因?yàn)橄鄳?yīng)黨政機(jī)構(gòu)的職能相似度不高，改革須以職能整合為基礎(chǔ)，從更加宏觀的視角實(shí)現(xiàn)不同機(jī)構(gòu)的組織和職能統(tǒng)合，新機(jī)構(gòu)內(nèi)部的統(tǒng)籌問(wèn)題也比較突出。改革對(duì)象的層級(jí)不同，適宜進(jìn)行改革的機(jī)構(gòu)及合署合并的程度也不同。同樣是在地方推行黨政機(jī)構(gòu)改革，《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》強(qiáng)調(diào)“市縣要加大黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或合署辦公力度”，這表明層級(jí)越往下，改革力度會(huì)越加大。級(jí)別越往上，黨政機(jī)關(guān)更側(cè)重于宏觀調(diào)控和政策制定，其職權(quán)更為重要、管轄范圍更大，需要接入多個(gè)下級(jí)機(jī)構(gòu)的工作，工作事項(xiàng)更為復(fù)雜繁重，所以不宜對(duì)其進(jìn)行大規(guī)模的合署合并，相應(yīng)的改革難度也會(huì)比較大;而級(jí)別越往下，黨政機(jī)關(guān)更側(cè)重于具體工作的執(zhí)行，其職能相似程度較高，職權(quán)相對(duì)單一而具體，因而更適于實(shí)施合署合并改革，改革后的影響范圍較小、工作協(xié)調(diào)也較易。

　　第三個(gè)問(wèn)題是關(guān)于黨政關(guān)系問(wèn)題，剛才樂(lè)泉會(huì)長(zhǎng)的報(bào)告專(zhuān)門(mén)提到黨政關(guān)系時(shí)有一個(gè)表述，強(qiáng)調(diào)不要簡(jiǎn)單提所謂的黨政分開(kāi)、黨政合一。十九大修改后的黨章明確“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，2018年憲法修正案又將黨的領(lǐng)導(dǎo)正式納入憲法條文，在此語(yǔ)境下，黨政關(guān)系勢(shì)必呈現(xiàn)出愈加緊密的發(fā)展態(tài)勢(shì)，學(xué)界對(duì)黨政關(guān)系的看法也多以黨政機(jī)構(gòu)融合、黨政關(guān)系規(guī)范化為主，黨政分開(kāi)的提法似已不合時(shí)宜。不過(guò)，筆者認(rèn)為，從黨政機(jī)構(gòu)合署合并的角度看，黨政在主體和功能上的區(qū)分仍有一定的存在空間，這主要表現(xiàn)在黨政關(guān)系的形式規(guī)范化方面。根據(jù)憲法和人民代表大會(huì)制度原理，唯有國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)及由其產(chǎn)生的國(guó)家機(jī)關(guān)可以行使國(guó)家公權(quán)力，管理國(guó)家事務(wù);包括黨中央各部門(mén)在內(nèi)的黨組織通常只處理黨務(wù)，即便黨代表人民的根本利益，但其本身不是憲法確定的國(guó)家公權(quán)力行使主體，即不能直接行使國(guó)家公權(quán)力。因此，黨組織須尊重和遵循國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力秩序，嚴(yán)格依據(jù)法定的程序規(guī)定行使權(quán)力，實(shí)現(xiàn)黨在國(guó)家治理中的形式合法。合署合并的黨政機(jī)構(gòu)在對(duì)外做出影響相對(duì)人利益的行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)以行政主體的名義、按法定權(quán)限和程序進(jìn)行。

　　我國(guó)基本實(shí)現(xiàn)了形式上的黨政在主體和功能上的區(qū)分。自上世紀(jì)八九十年代以來(lái)，中央加強(qiáng)人大職能建設(shè)，黨將其意志主張與干部任用意圖通過(guò)國(guó)家機(jī)關(guān)加以貫徹落實(shí)，以合憲合法的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家的治理。同時(shí)，我國(guó)法律體系的逐步完善，尤其是國(guó)家機(jī)關(guān)組織制度與工作程序的精細(xì)化，黨的地方委員會(huì)與黨組工作的制度化、規(guī)范化和程序化，為執(zhí)政黨通過(guò)國(guó)家機(jī)關(guān)執(zhí)政提供了明確的方向與路徑。例如，十八大后推行的權(quán)力清單公示制度，厘清了行政機(jī)關(guān)的職權(quán)職能與履責(zé)程序，黨中央先后印發(fā)施行《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》等黨內(nèi)法規(guī)，明確地方黨委和黨組的職責(zé)、議事與決策等規(guī)范。

　　盡管如此，改革仍需警惕在合署合并過(guò)程中黨政關(guān)系的實(shí)質(zhì)異變。合署合并包含著黨政機(jī)構(gòu)“一體化”的可能與趨勢(shì)——這雖與歷史時(shí)期出現(xiàn)的黨政同體不同，前者只存在于特定管理領(lǐng)域，后者的一體化則是黨組織和政府各個(gè)機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)的全面一體化，但當(dāng)前仍有導(dǎo)致部分領(lǐng)域黨政不分的可能。在黨領(lǐng)導(dǎo)一切的政治系統(tǒng)中，黨政機(jī)構(gòu)“一體化”可能會(huì)造成某些政府機(jī)構(gòu)行政職能的萎縮和政治功能的膨脹。黨的工作機(jī)關(guān)在合署合并后可以直接涉足公共事務(wù)的管理，行使國(guó)家公權(quán)力，原行政機(jī)構(gòu)僅保留“牌子”，不再是執(zhí)行國(guó)家法律的實(shí)際機(jī)構(gòu)，其機(jī)構(gòu)名義、職權(quán)和責(zé)任相分離——保留其名義，實(shí)際并非其行使職權(quán)，但可能引發(fā)的行政復(fù)議或訴訟等法律責(zé)任又由其承擔(dān)，造成“名權(quán)責(zé)”不對(duì)等的格局，這就有虛置政府機(jī)構(gòu)的意味。

　　我個(gè)人認(rèn)為，從一個(gè)特定的語(yǔ)境上講，可能黨政在主體和功能上的區(qū)分還有一定的存在空間，最主要是在當(dāng)下我們有兩套組織體系，中國(guó)共產(chǎn)黨的這套組織體系是相當(dāng)規(guī)范、完善和完備的，另外，我們也依據(jù)憲法、組織法等建立了一套相對(duì)適應(yīng)現(xiàn)代治理要求的國(guó)家組織體系。同時(shí)我們有分別由憲法和黨章統(tǒng)領(lǐng)的兩套治理制度體系，過(guò)去講健全社會(huì)主義法制僅僅是指憲法、法律、法規(guī)等，當(dāng)下的社會(huì)主義法治體系還包括了黨規(guī)黨法的制度體系，這兩種不同的組織體系和兩種不同的制度體系的存在，其實(shí)預(yù)示著兩者之間還是有一個(gè)有著一定區(qū)分度的空間的。

　　合署合并的黨政機(jī)構(gòu)還有另外一個(gè)問(wèn)題，就是合署合并機(jī)構(gòu)活動(dòng)的外部性問(wèn)題。比如說(shuō)，公務(wù)員局合并到黨的組織部門(mén)。我們知道，在過(guò)去公務(wù)員招考里面有很多涉及到平等權(quán)、招考程序瑕疵等問(wèn)題，這些問(wèn)題的解決經(jīng)常進(jìn)入到訴訟領(lǐng)域?，F(xiàn)在把這個(gè)公務(wù)員局合并到黨的組織部門(mén)以后，如果以后以黨的組織部門(mén)進(jìn)行公務(wù)員招聘，發(fā)生類(lèi)似的問(wèn)題，我們應(yīng)該怎么解決?黨的組織部門(mén)能成為被告嗎?如果不能成為被告，那么如此重大的影響公民參政權(quán)、就業(yè)權(quán)實(shí)現(xiàn)的爭(zhēng)議，公民有一種什么樣的權(quán)利救濟(jì)渠道，這是需要從理論上進(jìn)行回應(yīng)的。

　　第四個(gè)問(wèn)題，黨內(nèi)法規(guī)在合署合并中的作用問(wèn)題。黨內(nèi)法規(guī)是規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度，而國(guó)家機(jī)構(gòu)組織運(yùn)行的圭臬則是國(guó)家法律。黨內(nèi)法規(guī)原本是政黨組織的內(nèi)部規(guī)定，但黨長(zhǎng)期執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)核心的特殊地位賦予了黨內(nèi)法規(guī)對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)強(qiáng)大的影響力。在其作用途徑是，黨內(nèi)法規(guī)通過(guò)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)中的黨組織、黨員的行為調(diào)整，間接引導(dǎo)、規(guī)范和保障國(guó)家事務(wù)的管理，繼而成為國(guó)家機(jī)構(gòu)組織運(yùn)行中一種隱形的規(guī)則體系。在黨政機(jī)構(gòu)合署合并改革后，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)的影響將更為直接，甚至成為新機(jī)構(gòu)組織運(yùn)行的主要依據(jù)。比如紀(jì)檢機(jī)關(guān)和國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公之后，同時(shí)履行黨的紀(jì)律檢查和國(guó)家監(jiān)察兩種職能，其職權(quán)源于黨章和憲法、監(jiān)察法，其具體履職依據(jù)則包括黨內(nèi)紀(jì)檢法規(guī)和國(guó)家監(jiān)察法律法規(guī)。

　　倘若黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律在合署合并的新機(jī)構(gòu)組織運(yùn)行中能兼容并蓄、形成合力，固然有利于提升機(jī)構(gòu)工作效率、優(yōu)化職能配置，但黨規(guī)國(guó)法畢竟分屬不同的制度規(guī)范，有著不同的話(huà)語(yǔ)體系和邏輯結(jié)構(gòu)，因此我們不得不考慮兩者存在沖突的可能。雖然理論上黨內(nèi)法規(guī)不得逾越國(guó)家法律，黨規(guī)與國(guó)法沖突的內(nèi)容應(yīng)歸于無(wú)效，但在實(shí)際操作中，仍有可能發(fā)生黨內(nèi)法規(guī)突破、甚至改變法律實(shí)踐的情形。例如我國(guó)法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，但依照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》，行政機(jī)關(guān)內(nèi)的黨組實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)制度，黨組的決策須經(jīng)由投票，以相對(duì)多數(shù)決。在決策中，行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)若直接行使決定權(quán)，無(wú)疑違反該條例的規(guī)定的議事決策機(jī)制，但若遵照黨組的議決程序，即便表決結(jié)果不符合首長(zhǎng)的真實(shí)意思，首長(zhǎng)仍應(yīng)服從集體決定，將之對(duì)外轉(zhuǎn)化為個(gè)人和機(jī)關(guān)決定，進(jìn)而在形式上符合首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。顯然，黨內(nèi)法規(guī)可通過(guò)另一種方式達(dá)成對(duì)既定法律制度的變遷，達(dá)成一種共生狀態(tài)。

　　第五個(gè)問(wèn)題，黨政機(jī)構(gòu)合署合并后的整體關(guān)系問(wèn)題。職能相近的黨的工作機(jī)關(guān)與政府部門(mén)之間存在兩種基本關(guān)系，一是配合促進(jìn)的關(guān)系，由黨組織協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、協(xié)助政府部門(mén)的工作;二是監(jiān)督關(guān)系，由黨組織監(jiān)督政府部門(mén)的工作。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作條例(試行)》第八條規(guī)定，統(tǒng)戰(zhàn)部要指導(dǎo)政府民族、宗教行政部門(mén)的工作，在對(duì)臺(tái)、港澳、外事、僑務(wù)等部門(mén)的工作上有支持配合的職責(zé)。又如，黨的政法委員會(huì)是黨委領(lǐng)導(dǎo)政法工作的職能部門(mén)，它在政法隊(duì)伍建設(shè)方面負(fù)有統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查的職責(zé)，指導(dǎo)司法行政部門(mén)、法院、檢察院等多個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)的工作。

　　規(guī)范意義上，黨政機(jī)構(gòu)的這層關(guān)系不隨機(jī)構(gòu)合署合并而消滅，依舊存于新機(jī)構(gòu)內(nèi)部。一方面，黨的工作機(jī)關(guān)在與相關(guān)政府部門(mén)合署合并后，仍可能負(fù)有與其他黨政機(jī)關(guān)相關(guān)的工作任務(wù)，另一方面，新機(jī)構(gòu)在行使法定公權(quán)力時(shí)，仍須以相應(yīng)的行政主體名義進(jìn)行，即原本的政府部門(mén)會(huì)在名義上予以保留。因此即便是對(duì)于合并設(shè)立的部門(mén)，黨的工作機(jī)關(guān)對(duì)與之合并的政府部門(mén)仍存在名義上的協(xié)調(diào)與監(jiān)督職能。

　　然而，機(jī)構(gòu)整合勢(shì)必使原本職能相近的黨政機(jī)構(gòu)關(guān)系更加緊密，但這種名義上仍存的關(guān)系在現(xiàn)實(shí)中會(huì)出現(xiàn)一些變化。合署合并打破了原本黨政機(jī)構(gòu)組織和職權(quán)分明的界限，使黨的工作機(jī)關(guān)拉近與政府部門(mén)的距離，將黨政機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)指導(dǎo)轉(zhuǎn)化為工作領(lǐng)域內(nèi)的統(tǒng)籌、決策和執(zhí)行，因而黨的工作機(jī)關(guān)在促進(jìn)政府部門(mén)工作層面會(huì)有所增強(qiáng)。但同時(shí)，黨的工作機(jī)關(guān)原本相對(duì)于政府部門(mén)的獨(dú)立性亦將消減，原本的外部監(jiān)督轉(zhuǎn)化為內(nèi)部監(jiān)督，當(dāng)一些領(lǐng)域采用一套人馬的方式加以整合組織和職權(quán)時(shí)，應(yīng)有的監(jiān)督實(shí)際轉(zhuǎn)變?yōu)樽约罕O(jiān)督自己，黨政間的監(jiān)督與被監(jiān)督、決策與執(zhí)行的關(guān)系被淡化。當(dāng)然，這種微妙的轉(zhuǎn)變也不可避免，機(jī)構(gòu)整合使原本的外部關(guān)系內(nèi)部化，原來(lái)需要通過(guò)一些跨部門(mén)機(jī)制來(lái)處理的問(wèn)題，在改革后可以直接在內(nèi)部消化處理。黨的工作機(jī)關(guān)在強(qiáng)化其協(xié)調(diào)指導(dǎo)能力的同時(shí)也可能削弱了自身的監(jiān)督力量，這似乎是改革可以取得成果需付出的代價(jià)。

　　第六個(gè)問(wèn)題，合署系統(tǒng)中的黨政機(jī)構(gòu)關(guān)系和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)合。合并設(shè)立的黨政機(jī)構(gòu)完全合為一體，新的機(jī)構(gòu)既是黨的工作機(jī)關(guān)，又是政府部門(mén)，不存在內(nèi)部何為主次的問(wèn)題。然而，合署不同于合并，合署的黨政機(jī)構(gòu)沒(méi)有完全合為一個(gè)機(jī)構(gòu)，黨政雙方在一些職能職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制上保持相對(duì)的獨(dú)立，又因?yàn)橄到y(tǒng)內(nèi)的大部分職能相似，絕大多數(shù)機(jī)構(gòu)和人員是同一的，此時(shí)合署機(jī)構(gòu)中的黨政雙方必定要有相互關(guān)系的劃分與協(xié)調(diào)，以明晰“名權(quán)責(zé)”的問(wèn)題。

　　倘若黨政機(jī)構(gòu)在建制、職能、人員配比等方面有一方遠(yuǎn)超另一方，當(dāng)由大機(jī)構(gòu)統(tǒng)領(lǐng)小機(jī)構(gòu)。此前一些地方推行的統(tǒng)戰(zhàn)部與宗教事務(wù)、民族事務(wù)局合署辦公，由于統(tǒng)戰(zhàn)部統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)戰(zhàn)工作，一般由統(tǒng)戰(zhàn)部副職兼任政府民宗工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，那么在主次關(guān)系上則以統(tǒng)戰(zhàn)部為主。但當(dāng)黨政機(jī)構(gòu)在建制規(guī)模上相當(dāng)、職能交叉范圍大、機(jī)構(gòu)人員數(shù)量接近時(shí)，黨政雙方究竟何為主何為次，抑或是平等的關(guān)系，便值得酌量。

　　另一個(gè)問(wèn)題是機(jī)構(gòu)內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)統(tǒng)合問(wèn)題。在機(jī)構(gòu)合署合并前，政府部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)一般是黨組。黨組是黨在各種非黨組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，行政機(jī)關(guān)內(nèi)普遍設(shè)立了黨組。黨的工作機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)則是部(廳、室)務(wù)會(huì)或者委員會(huì)。黨政機(jī)構(gòu)的合署合并必須處理好各個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)合問(wèn)題。對(duì)于黨政合并設(shè)立的部門(mén)，一般應(yīng)取消政府部門(mén)黨組的設(shè)置，因?yàn)楹喜⒑蟮臋C(jī)構(gòu)既是黨的工作機(jī)關(guān)，又是政府部門(mén)，不符合黨組需要在非黨組織中設(shè)立這一基本條件。

　　但在合署辦公的黨政機(jī)構(gòu)中，黨組設(shè)置與否則有待權(quán)衡。一方面，合署部門(mén)中的黨政雙方保持相對(duì)的獨(dú)立性，政府部門(mén)仍維系一定的機(jī)構(gòu)建制，沒(méi)有完全轉(zhuǎn)化為黨組織，合署部門(mén)仍存在非黨組織的成分。按照黨章等的規(guī)定，這種情形下的政府部門(mén)是應(yīng)當(dāng)設(shè)立黨組的。另一方面，有些合署的黨政機(jī)構(gòu)已近似于采用一套人馬的模式運(yùn)行，在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制及任用、工作部署等方面進(jìn)行統(tǒng)一管理，作為核心的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)亦有統(tǒng)一的需要。當(dāng)機(jī)構(gòu)內(nèi)出現(xiàn)多個(gè)平行的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)層之間能否達(dá)成協(xié)調(diào)一致就成為問(wèn)題，一旦領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)間相互掣肘，就可能導(dǎo)致系統(tǒng)工作不暢，甚至是合署機(jī)構(gòu)的分裂。其次，政府部門(mén)和黨的工作機(jī)關(guān)同為執(zhí)行機(jī)關(guān)，講求工作效率，高效率的實(shí)現(xiàn)需要強(qiáng)有力和集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)力量及指揮鏈條，以更快更好地執(zhí)行工作任務(wù)，而多個(gè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)必然會(huì)削弱決策和執(zhí)行效率。再者，就上下級(jí)關(guān)系而言，黨組受批準(zhǔn)其成立的黨組織領(lǐng)導(dǎo)，黨的工作機(jī)關(guān)則受黨委領(lǐng)導(dǎo)，如果批準(zhǔn)黨組成立的黨組織不是領(lǐng)導(dǎo)工作機(jī)關(guān)的黨委，就更不利于系統(tǒng)工作的有機(jī)整合。比如，1993年中央紀(jì)委與監(jiān)察部合署辦公后，監(jiān)察部黨組就相應(yīng)地不再設(shè)立，中央紀(jì)委以監(jiān)察部的黨員領(lǐng)導(dǎo)成員進(jìn)入常委會(huì)的方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察部的領(lǐng)導(dǎo)與融合。

　　第七個(gè)問(wèn)題，黨政領(lǐng)導(dǎo)制度的協(xié)調(diào)問(wèn)題。行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)制度是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，而黨組織的領(lǐng)導(dǎo)制度則是集體負(fù)責(zé)制。兩種負(fù)責(zé)制看似相互捍格，然而首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制包含了民主決策的內(nèi)容，首長(zhǎng)只擁有最后決定權(quán)，并不負(fù)有絕對(duì)的個(gè)人責(zé)任;行政副職亦變相分解了首長(zhǎng)的權(quán)力。因此，具備民主性質(zhì)的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，存在與黨組織集體負(fù)責(zé)制相融洽的空間，同時(shí)，從宏觀角度分析，作為黨政機(jī)構(gòu)根本組織原則的民主集中制，兼具民主和集中兩種特性，或可將這兩種負(fù)責(zé)制囊括其中。當(dāng)然，從微觀層面進(jìn)行細(xì)究，集體負(fù)責(zé)制和首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制畢竟是兩種不同的制度形態(tài)，在具體工作中兩種制度仍有沖突的可能。黨政機(jī)構(gòu)進(jìn)行合署合并改革后，兩種領(lǐng)導(dǎo)制度的具體銜接問(wèn)題便值得深入研究。

　　我注意到，黨的工作機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)制度與其他黨組織有些略微不同，這或許是統(tǒng)合黨政機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)制度的一個(gè)突破口。此不同主要表現(xiàn)為決策方式與決策范圍的不同?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》第二十二條第三款、第二十三條第四款規(guī)定地方委員會(huì)全體會(huì)議、常委會(huì)會(huì)議可以投票方式來(lái)進(jìn)行表決，贊成票過(guò)半數(shù)為通過(guò)?！饵h組工作條例(試行)》第二十七條亦有相同的規(guī)定。在票決制中，參與決策的人員一人一票，每票的權(quán)重相等，議案須達(dá)到規(guī)定的票數(shù)才能獲得通過(guò)。但《中國(guó)共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例(試行)》并未規(guī)定此類(lèi)表決機(jī)制，只有“領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定”的表述。這種議決制的決策方式，并不追求以投票的方式達(dá)成合意，而是更注重通過(guò)協(xié)商討論的方式來(lái)作出決定。由于其程序缺乏明晰的規(guī)制，領(lǐng)導(dǎo)集體的一把手或主要領(lǐng)導(dǎo)成員在決定的形成過(guò)程中能發(fā)揮較大的影響力，甚至能夠左右結(jié)果的走向，將個(gè)人意見(jiàn)轉(zhuǎn)化為集體意志。從這個(gè)角度上講，議決制可能更易形成專(zhuān)斷。工作機(jī)關(guān)的集體領(lǐng)導(dǎo)制度實(shí)與黨委黨組有所差別，它的民主性較弱，集中性更強(qiáng)，工作機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人可以發(fā)揮更強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)作用。從這個(gè)意義上看，工作機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)制度更趨近于實(shí)踐中的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。

　　第八個(gè)問(wèn)題，黨政合署合并機(jī)構(gòu)的四重管轄關(guān)系。我國(guó)地方政府部門(mén)的上下級(jí)之間實(shí)行雙重管轄制度。一是屬地管轄，地方政府各工作部門(mén)受其所隸屬的人民政府領(lǐng)導(dǎo)，二是職能管轄，這些政府部門(mén)依法受上級(jí)政府主管部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)。黨的工作機(jī)關(guān)的上下級(jí)關(guān)系同樣實(shí)行雙重管轄制度。一是屬地管轄，黨的工作機(jī)關(guān)受本級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)，二是職能管轄，即受上級(jí)黨的工作機(jī)關(guān)管轄(但究竟是業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，抑或是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，目前的黨內(nèi)法規(guī)尚未對(duì)此做出清晰的界定)。

　　在機(jī)構(gòu)合署合并之后，黨政兩套系統(tǒng)合二為一。黨政雙方的雙重管轄關(guān)系緊密相連，重合度高，雙重管轄變?yōu)樗闹毓茌牐碌臋C(jī)構(gòu)需要統(tǒng)一面對(duì)四個(gè)上級(jí)單位的管轄，在上下級(jí)關(guān)系上出現(xiàn)四重管轄關(guān)系的局面。從形式上看，合署合并后的機(jī)構(gòu)仍然屬于政府系統(tǒng)的一個(gè)部分，它的組織運(yùn)行皆要依照政府組織法的有關(guān)規(guī)定，本級(jí)政府和上級(jí)主管部門(mén)依舊可以進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)或業(yè)務(wù)指導(dǎo)。機(jī)構(gòu)中的政府公職人員需要得到本級(jí)政府的授權(quán)與認(rèn)可，當(dāng)機(jī)構(gòu)行使公權(quán)力作出不恰當(dāng)?shù)男姓Q定時(shí)，本級(jí)政府也有權(quán)改變或撤銷(xiāo)之。另一方面，理論和規(guī)范上黨委只能決定新機(jī)構(gòu)中的黨組織成員人選，黨委和上級(jí)工作機(jī)關(guān)只能撤銷(xiāo)新機(jī)構(gòu)中不適當(dāng)?shù)狞h務(wù)決定。

　　但原本的雙重管轄關(guān)系是否會(huì)因合署合并而發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變，還有待觀察?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例(試行)》第五條第二款規(guī)定，合并設(shè)立或者合署辦公仍由黨委主管?！爸鞴堋被蚴桥c“協(xié)管”“協(xié)助”相對(duì)的詞匯，是依管轄主次關(guān)系對(duì)相互關(guān)系進(jìn)行的劃分，似與領(lǐng)導(dǎo)或業(yè)務(wù)指導(dǎo)、屬地管轄與職能管轄不存在概念上的沖突。然而，雖然“主管”的用詞并未排除法律所確定的“領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，但該條例將“主管權(quán)”賦予黨委，政府等其他各方便勢(shì)必降格。那么，行政系統(tǒng)對(duì)于合署機(jī)構(gòu)的權(quán)限可能就僅止于規(guī)范。

　　第九個(gè)問(wèn)題，黨政合署合并機(jī)構(gòu)與其他黨政機(jī)構(gòu)的關(guān)系。黨政合署合并機(jī)構(gòu)與其他機(jī)構(gòu)的關(guān)系問(wèn)題，主要是新機(jī)構(gòu)與未合署合并的相關(guān)政府部門(mén)之間的關(guān)系問(wèn)題。對(duì)改革后同級(jí)機(jī)構(gòu)關(guān)系的處理，法律法規(guī)或黨內(nèi)法規(guī)尚無(wú)特別規(guī)定，因而在規(guī)范意義層面，黨政合署合并機(jī)構(gòu)與其他相關(guān)黨政機(jī)構(gòu)的關(guān)系不變，主要還是協(xié)作配合的工作關(guān)系。形式上，黨政合署合并機(jī)構(gòu)仍須按相應(yīng)的名義、程序和有關(guān)法規(guī)，與其他工作機(jī)構(gòu)展開(kāi)工作對(duì)接。但這種同級(jí)關(guān)系在實(shí)質(zhì)上有些許微妙的轉(zhuǎn)變：一方面，黨的工作機(jī)關(guān)憑借其與政府部門(mén)的整合，獲得了政府部門(mén)所掌控的公權(quán)力，職權(quán)中的法律強(qiáng)制力將使黨的工作機(jī)關(guān)在工作中變得更為強(qiáng)勢(shì);相比其他黨組織，又變相提升了該黨的工作機(jī)關(guān)之地位，這未必有利于黨組織系統(tǒng)內(nèi)權(quán)力的平衡。另一方面，政府部門(mén)憑借其與黨組織的整合，獲得黨組織的政治加持，黨委的主管又進(jìn)一步提升該政府部門(mén)的政治地位，相比其他政府機(jī)構(gòu)，該政府部門(mén)的地位與作用或更加吃重。

　　本輪黨政機(jī)構(gòu)改革不同于以往單純的行政機(jī)構(gòu)改革，其涉及范圍之廣、力度之大是后者無(wú)法比擬的。黨政機(jī)構(gòu)合署合并是在現(xiàn)行黨政體制基礎(chǔ)上所做的鞏固與調(diào)整，在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)前提下，解決目前黨政機(jī)構(gòu)運(yùn)行中的冗雜與不適。同時(shí)應(yīng)當(dāng)注意到，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)不等于黨組織對(duì)所有國(guó)家事務(wù)管理包辦代替，黨的組織和運(yùn)作必須符合國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定。機(jī)構(gòu)改革務(wù)須注重國(guó)家機(jī)關(guān)的職能價(jià)值，辨明公權(quán)力的運(yùn)行邏輯，在保障國(guó)家法律有效實(shí)施、國(guó)家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行的條件下精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)。而黨政機(jī)構(gòu)合署合并也必須處理好黨的各類(lèi)機(jī)構(gòu)與國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，平衡好政治與法治、效率與秩序的關(guān)系，確保改革推進(jìn)與機(jī)構(gòu)運(yùn)行符合憲法法律。

　　我就說(shuō)這么多，說(shuō)得不對(duì)的請(qǐng)大家批評(píng)指正。謝謝!