尊敬的各位領(lǐng)導(dǎo)，各位師友，大家下午好！感謝主辦方給我這次機(jī)會(huì)。我匯報(bào)的題目是《從共謀走向共治：中國(guó)基層治理法治化的困境與路徑——基于公路貨運(yùn)超限超載治理的實(shí)踐考察》。題目比較長(zhǎng)，從題目中可以看到本文的思路。我認(rèn)為中國(guó)基層法治化困境是共謀，出路是共治，本文限定題域在基層公路，實(shí)證來(lái)源也是基層公路。

　　第一部分，提出問(wèn)題。本文以河北、河南、山東等地公路貨運(yùn)執(zhí)法領(lǐng)域的“年票”和“月票”問(wèn)題個(gè)案作為研究的切入點(diǎn)，將之稱為基層治理中的公私共謀的現(xiàn)象。這一共謀格局的基本邏輯內(nèi)含四個(gè)子命題：一，公路車輛運(yùn)營(yíng)者的超載、超限行為的違法；二，公路貨運(yùn)執(zhí)法者“以罰代管”、“罰而不管”的行為違法；三，執(zhí)法者以“包期罰款”的方式鼓勵(lì)相對(duì)人繼續(xù)違法，而且在“包期罰款”的結(jié)構(gòu)關(guān)系中，罰款行為在先，違法行為在后；四，雙方合作違法，上級(jí)監(jiān)督檢查機(jī)制被阻卻，司法審查機(jī)制被阻卻，違法局面得以長(zhǎng)期穩(wěn)定存續(xù)。

　　第二部分，共謀關(guān)系的過(guò)程梳理，揭示法治困境的生成演變機(jī)理。共謀關(guān)系形成的前提是“違法過(guò)?！保诔醪叫纬呻A段，作為行政執(zhí)法者首先發(fā)出利誘型和威逼型試探性的要約，相對(duì)人同意后，共謀關(guān)系的初步形成。在共謀關(guān)系的擴(kuò)大發(fā)展階段，初次合作博弈之外的其他貨物運(yùn)輸者加入，也出現(xiàn)了其他行政執(zhí)法主體的聯(lián)合；共謀雙方的克制：雙方都采取了克制的措施，一方面貨運(yùn)運(yùn)營(yíng)者保持一定的超載限度，在限定時(shí)間段、特定的路段通行，另一方面，執(zhí)法部門(mén)的罰款也保持在運(yùn)營(yíng)者能夠承受的范圍內(nèi)；進(jìn)一步，中介組織出現(xiàn)了，一方面，中介組織將分散的信息加以集聚，節(jié)約交易費(fèi)用；另一方面，有利于減少市場(chǎng)不確定性，降低交易風(fēng)險(xiǎn)。在共謀關(guān)系的鞏固強(qiáng)化階段，上級(jí)行政主體對(duì)于基層公路執(zhí)法者采取一種縱容和默許的態(tài)度。

　　第三部分，共謀關(guān)系的結(jié)構(gòu)分析，試圖深入到共謀主體內(nèi)部探求他們互動(dòng)關(guān)系，探尋法治困境的主要原因。第一，由于道義優(yōu)勢(shì)，組織優(yōu)勢(shì)，信息優(yōu)勢(shì)，執(zhí)法者在共謀關(guān)系的形成中居于支配性地位。第二，上文所述，共謀形成的前提是“違法過(guò)剩”，這一前提是執(zhí)法者造成的。執(zhí)法者的寬松執(zhí)法，看似降低了個(gè)體貨物運(yùn)輸者的運(yùn)輸成本，但對(duì)整個(gè)行業(yè)而言，實(shí)則變相鼓勵(lì)車輛超載，等于縱容甚至鼓勵(lì)了運(yùn)輸價(jià)格的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致市場(chǎng)退出機(jī)制在某種程度上失靈，違法運(yùn)輸普遍存在，這是共謀關(guān)系得以形成的邏輯前提。第三，行政主體的逐利動(dòng)機(jī)是共謀發(fā)生的主引擎。貨運(yùn)經(jīng)營(yíng)者作為市場(chǎng)主體具有逐利動(dòng)機(jī)很正常，但是行政主體作為專業(yè)的執(zhí)法者和發(fā)揮公共職能的組織具有逐利動(dòng)機(jī)便不甚妥當(dāng)?；鶎訄?zhí)法人員的趨利邏輯主導(dǎo)了基層公路執(zhí)法組織的行動(dòng)。

　　共謀關(guān)系在本質(zhì)上由行政主體單方面主導(dǎo)，這種非均衡性共謀關(guān)系構(gòu)成了“共謀”的悖反。因此，與其說(shuō)權(quán)利與權(quán)力的雙方面共謀，不如說(shuō)是權(quán)力對(duì)權(quán)利的單方面“俘獲”。規(guī)制俘獲理論對(duì)于本文的單方主導(dǎo)的共謀關(guān)系的分析具有反向的鏡鑒意義。在中國(guó)的基層治理中，由于法律制度不健全、執(zhí)法者權(quán)力肆意程度較高，社會(huì)組織、利益集團(tuán)發(fā)育不完全，執(zhí)法相對(duì)人個(gè)體化的組織性力量、法治觀念和權(quán)利意識(shí)較弱，與規(guī)制俘獲相反向度的“執(zhí)法權(quán)力者俘獲權(quán)利主體”的現(xiàn)象觸機(jī)便發(fā)，禍生肘腋。共治部分本文提出必須擇取建構(gòu)行政權(quán)力三維制約結(jié)構(gòu)的法治化路徑，在個(gè)人——社會(huì)——國(guó)家的框架下推進(jìn)多元主體合作治理，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、公民自治良性互動(dòng)。

　　共治第一個(gè)維度，走向共治的個(gè)人之維：通過(guò)激活權(quán)利主體性夯實(shí)治理法治化基礎(chǔ)。重點(diǎn)在于，激活權(quán)利的主體性，即自主性、自覺(jué)性、自為性和自律性。行政相對(duì)人以及其他利害關(guān)系人并非行政主體行使裁量權(quán)的接受者和承受者，而毋寧是裁量權(quán)行使過(guò)程的參與者、競(jìng)爭(zhēng)者和監(jiān)督者，能動(dòng)的雙方在規(guī)范的場(chǎng)域內(nèi)，通過(guò)制度性的相互掣肘，形成對(duì)峙的態(tài)勢(shì)，從而實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)均衡。一旦承認(rèn)上述前提，法律實(shí)施、執(zhí)法的過(guò)程、權(quán)力的運(yùn)行就會(huì)成為一個(gè)信息分享、知識(shí)交流、利益競(jìng)爭(zhēng)、相互制約的過(guò)程。利益激勵(lì)和信息均衡機(jī)制背后，隱設(shè)了一個(gè)基本的追問(wèn)，即理性認(rèn)知如何轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動(dòng)。只有當(dāng)法律規(guī)范為行動(dòng)者所理解和認(rèn)同，并經(jīng)選擇成為行動(dòng)的實(shí)際根據(jù)時(shí)，法律規(guī)范本身便取得了現(xiàn)實(shí)的形態(tài)，權(quán)利和義務(wù)便可以得到實(shí)現(xiàn)。最重要和最根本的還是價(jià)值觀念層面的法治理念和權(quán)利意識(shí)的培養(yǎng)。這一舉措注定是長(zhǎng)期的、艱巨的、基礎(chǔ)性的社會(huì)工程，在短期內(nèi)并不能產(chǎn)生立竿見(jiàn)影的效果。

　　第二個(gè)維度，走向共治的社會(huì)之維：通過(guò)權(quán)利集合強(qiáng)化行業(yè)自律制約行政權(quán)力。前文所述，執(zhí)法人員背后是一個(gè)龐大的行政系統(tǒng)、高度形式化的理性組織，個(gè)體化的權(quán)利者即政相對(duì)人面對(duì)的是一個(gè)“組織的黑箱”，依靠巨大力量組織力量俘獲個(gè)體化的權(quán)利者，猶如探囊取物，唾手可得。如何通過(guò)組織對(duì)抗組織是上部分未竟之業(yè)，此部分接續(xù)其討論。共治的社會(huì)之維，強(qiáng)調(diào)通過(guò)權(quán)利集合強(qiáng)化行業(yè)自律制約行政權(quán)力，其法理基礎(chǔ)是社會(huì)制約權(quán)力理論。非政府組織的構(gòu)建和社會(huì)中間層團(tuán)體的發(fā)育不僅通過(guò)有組織的、體系化的、規(guī)?；淖灾魏酮?dú)立確證了人體化的人作為自主、自治、負(fù)責(zé)、參與的理性主體的價(jià)值，而且對(duì)于國(guó)家權(quán)力的參與、分享和制約，以社會(huì)權(quán)力制約國(guó)家權(quán)力具有重要意義。

　　第三個(gè)維度，從長(zhǎng)期來(lái)看，必須通過(guò)激活個(gè)體化權(quán)利的主體性才能從根本上改變既有的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，必須通過(guò)組織化的權(quán)利集結(jié)才能為行政治理法治化提供社會(huì)助推力，但在短期，必須強(qiáng)化權(quán)力與權(quán)力之間的制約機(jī)制，才能在個(gè)人——社會(huì)——國(guó)家的框架下，有效推進(jìn)多元主體合作治理。在走向共治的國(guó)家維度上，通過(guò)行政公益訴訟制度破解司法失靈的法治困境。一方面，在司法程序中行政相對(duì)人的程序性權(quán)利得以張揚(yáng)，另一方面，司法權(quán)制約行政權(quán)，為權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒和力量的發(fā)展?fàn)I造并創(chuàng)造了空間和契機(jī)。在共治的國(guó)家維度上，另一方面，要強(qiáng)化行政自制的義務(wù)自覺(jué)和行政法治的功能擔(dān)當(dāng)。在法理上，執(zhí)法者具有更高的守法義務(wù)，這不僅是一項(xiàng)法律（實(shí)定法）義務(wù)，更是一項(xiàng)道德（自然法）義務(wù)。在根本上，必須消除執(zhí)法主體的逐利性，打破執(zhí)法人員的個(gè)人收入、執(zhí)法組織的部門(mén)收入和地方政府的財(cái)政收入的利益一致性。行政自我規(guī)制并非強(qiáng)調(diào)與法治體系中的“行政自留地”，與之相應(yīng)，立法上合理的法律制度設(shè)計(jì)和司法適度的權(quán)力制約與信息反饋，是行政機(jī)關(guān)自我規(guī)制的必要前提。

　　結(jié)語(yǔ)：國(guó)家公權(quán)力之間的制約機(jī)制為公民權(quán)利發(fā)育和成長(zhǎng)營(yíng)造了空間并創(chuàng)造了契機(jī)，是當(dāng)下相對(duì)即時(shí)可行的措施；從長(zhǎng)遠(yuǎn)和根本來(lái)看，必須培育公民法治觀念和權(quán)利意識(shí)以支撐司法權(quán)、制約行政權(quán)，并通過(guò)權(quán)利的集結(jié)和公民的組織化增強(qiáng)權(quán)利對(duì)行政權(quán)力監(jiān)督和制約。從共謀走向共治，在法治的悖反與回歸中，突顯出人民主體和權(quán)利本位的意涵。

　　公權(quán)制約，私權(quán)張揚(yáng)，這是三十年前權(quán)利本位理論在當(dāng)下中國(guó)時(shí)代的意義。

　　謝謝！