尊敬的各位領(lǐng)導(dǎo)、各位老師：

　　大家下午好！我來自中國社科院法學(xué)研究所的盧超，非常感謝組委會提供這么一個發(fā)言機(jī)會，今天我匯報的題目是《法治范式與楓橋經(jīng)驗(yàn)：信訪改革的內(nèi)嵌張力及其疏解》，我匯報的內(nèi)容主要圍繞如下幾個方面展開。

　　第一個方面，介紹一下為什么選擇這個題目，信訪改革的背景和選題意義。信訪法治化改革這個議題其實(shí)是一個老話題，社會學(xué)、政治學(xué)各個學(xué)科討論了很多年，積累了很多成果，但在新時代背景下舊話題具有新的價值和意義：一是十八屆四中全會之后，圍繞信訪法治化進(jìn)程，國家信訪局集中出臺了一大批新的改革政策，有必要對這些新政策的效果及時進(jìn)行評估；二是近年來新行政訴訟法實(shí)施、復(fù)議制度即將大修，整個行政救濟(jì)體系即將重塑，有必要進(jìn)一步反思信訪制度在整個救濟(jì)體系的功能需要重新予以錨定。

　　第二個方面，論文大體思路，文章主要圍繞信訪法治化改革三個維度展開了分析，這三個維度體現(xiàn)三個方面，程序化建制、網(wǎng)絡(luò)信訪模式以及渠道分流改革，這三項(xiàng)措施也是國家信訪局近年來力對的法制化改革事項(xiàng)。

　　第一項(xiàng)改革是程序化建制，通過科層化的法定程序來疏解越級信訪以及信訪程序不規(guī)范運(yùn)作給各級政府帶來的秩序沖擊。但這種程序改革面臨諸多難題，首先，在當(dāng)前政治信任度從中央到地方逐級遞減的現(xiàn)實(shí)之下，民眾傾向于將一切不滿歸因于地方政府，由此保持對上一級尤其是中央政府的信任，這被李連江稱之為“差序政府信任”的現(xiàn)象，即便信訪者在基層救濟(jì)通道中頻頻受挫，但是依然能夠保持一種對于中央政府政治信任的制度想象，過度僵化的程序建制有可能會對這種政治信任構(gòu)成損害；其次，信訪救濟(jì)本身就帶有沖破科層官僚體系束縛的制度特征，對信訪救濟(jì)施加嚴(yán)格法治主義的科層程序控制與其本質(zhì)屬性相悖。尤其在經(jīng)濟(jì)分權(quán)塑造的“地方發(fā)展型政府”的模式下，科層監(jiān)控的報警功能有助于實(shí)現(xiàn)中央-地方關(guān)系的再平衡，也體現(xiàn)了信訪制度群眾動員的制度色彩，過于嚴(yán)苛的法定程序反而有可能會損害信訪的這一政治功能。

　　第二項(xiàng)改革方向是網(wǎng)絡(luò)信訪模式。政府信息化、電子政府建設(shè)成為近年國家治理模式轉(zhuǎn)型的歷史潮流，網(wǎng)絡(luò)信訪模式也逐步成為互聯(lián)網(wǎng)+時代下信訪機(jī)制改革的重要走向。國家希冀通過推廣網(wǎng)絡(luò)信訪模式，借助信息化建設(shè)加速信訪救濟(jì)的運(yùn)行效率，更為重要的是，中央希望借助網(wǎng)絡(luò)模式從根本上減輕越級訪、集體訪給各級政府以及中央帶來的社會秩序壓力。但實(shí)際情況卻是，經(jīng)濟(jì)層面上信息化建設(shè)消耗了大量的財政資源與人力物力成本，實(shí)踐中的運(yùn)行效果遠(yuǎn)未能達(dá)到制度預(yù)期。同時在政治層面上，信訪制度背后所蘊(yùn)涵的“合法性再生產(chǎn)”之價值，難以通過現(xiàn)代電子信息與網(wǎng)絡(luò)虛擬空間予以重塑，更需要執(zhí)政黨通過俯身接訪、主動下訪的群眾路線模式予以續(xù)造維系，因此網(wǎng)絡(luò)信訪模式顯然無法接續(xù)擔(dān)負(fù)國家政權(quán)建設(shè)的政治續(xù)造功能。

　　第三項(xiàng)改革措施是清單分類與渠道分流改革。渠道分流機(jī)制旨在通過劃定各類行政糾紛案件在信訪、行政訴訟、行政復(fù)議等模式之間的比例，通過“分類途徑清單”的方式，強(qiáng)調(diào)復(fù)議、訴訟等“法定途徑優(yōu)先”，這可視為信訪政策中最具法治化色彩的改革舉措。但這種渠道分流模式在實(shí)踐中依然面臨難題，首先是當(dāng)代中國科層體系成熟度體現(xiàn)出自上而下遞減的特征，尤其到縣鄉(xiāng)基層政府一級，行政部門之間的官僚權(quán)限劃分愈發(fā)模糊，基層政府內(nèi)部行政系統(tǒng)之間權(quán)限邊界的模糊性，給“分類處理清單”自中央-地方的逐級推進(jìn)工作帶來了極大的困境，使得信訪分流的改革績效帶有明顯的科層遞減效應(yīng)。另外，分流模式一定程度上忽視了訴訟、復(fù)議等“法定途徑”自身的制度能力與社會成本，作為一個法治主義的后發(fā)移植國家，在各類司法與準(zhǔn)司法救濟(jì)機(jī)制制度能力發(fā)育有限的前提下，把大量的糾紛事項(xiàng)短期內(nèi)完全導(dǎo)向“法定途徑”，不僅無助于糾紛案件的及時化解，反而會給各類“法定途徑”的發(fā)育建設(shè)施加過大的政治壓力。

　　總體而言，現(xiàn)有的信訪改革模式，更多是將重心放在了信訪的權(quán)利救濟(jì)功能與形式合法性改革上，西方法治的話語色彩較重。但從制度發(fā)生學(xué)上講，信訪制度伊始就附帶有鮮明的中國共產(chǎn)黨執(zhí)政倫理色彩，其是一個涵攝了群眾路線、政治動員等諸多功能的制度平臺。信訪制度長期以來都是群眾工作方法的核心機(jī)制之一，信訪體系背后群眾路線的紅色基因是解讀這一獨(dú)特制度的關(guān)鍵密碼。因此，在肯定法治化改革大方向的前提下，信訪制度背后的“群眾路線”與政權(quán)合法性的續(xù)造功能，其實(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了糾紛解決的救濟(jì)框架之外，信訪制度法治化改革在“追求行政效率的同時，還要考慮改革對國家合法性基礎(chǔ)可能引發(fā)的沖擊”。

　　最后要強(qiáng)調(diào)的是文章的核心觀點(diǎn)與結(jié)論：肯定形式法治的同時，需要充分領(lǐng)會和吸收楓橋經(jīng)驗(yàn)，追溯和發(fā)揚(yáng)信訪制度的紅色基因與革命傳統(tǒng)，合理地協(xié)調(diào)群眾路線功能與糾紛解決功能之間的張力，防止片面化的形式合法性改革觸發(fā)新的社會秩序失范危機(jī)，實(shí)現(xiàn)群眾話語與法治改革的二元統(tǒng)一，這是今后信訪法治化進(jìn)程中必須直面的重要議題。

　　從研究方法來說，在傳統(tǒng)法教育學(xué)、法解釋學(xué)的基礎(chǔ)上，吸收了外部學(xué)科，社會學(xué)、政治學(xué)等外部視角引用，做到內(nèi)外結(jié)合的視角。

　　以上是我的匯報，不當(dāng)之處還請各位老師批評指正！謝謝！