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2024年10月30日 星期三
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陳春生:論都市更新程序與權(quán)利救濟

時間:2018-07-26   來源:  責(zé)任編輯:fml

各位領(lǐng)導(dǎo)、各位專家學(xué)者:

  大家午安!

  非常高興也非常榮幸參與第七屆兩岸和平發(fā)展法學(xué)論壇暨兩岸法學(xué)交流合作30周年紀念研討會。相對于前面幾位的報告,我這個題目比較細微,對臺灣相關(guān)領(lǐng)域來講會有里程碑的一號解釋。

  我今天談臺灣的論都市更新程序與權(quán)利救濟的問題。從大法官709號解釋來探討,在論文集619頁。都市更新的目的,是為了活化都市功能,改善居民環(huán)境,促進土地利用,增進公共利益等多元思考所為之制度,其建制度應(yīng)予肯定。而實際上實施時,卻引起許多爭議,大法官對此更作出釋字第709號解釋。被論文主要探討本號解釋所牽涉的都市更新之法律定位、行政計劃之性質(zhì)、階段化行政程序、政黨行政程序與公私協(xié)力領(lǐng)域之國家監(jiān)督等問題。709號解釋從正當(dāng)行政程序切入作為憲法解釋之原則,以審查系爭規(guī)定之合憲性。

  本號解釋包含兩個聲請釋憲案。其一為新北市土城區(qū)大慶信義福邨五樓層公寓,住有九十戶。而前排40戶住戶,系屬1999年921大地震之受災(zāi)戶而受有損害,因此依都市更新條例規(guī)定而進行房屋之改建。后來,新北市政府對上述40戶,依法公告進行權(quán)利變換。而40戶中有不滿權(quán)利變換者,以及40戶以外參加重建之住戶共52戶之居民,對于已得到許可之都市更新事業(yè)計劃處分(都市更新條例第19條),以及權(quán)利變換處分(都市更新條例第29條),提起撤銷訴訟,但訴訟被駁回,而聲請憲法解釋。另一為持有臺北市陽明段之土地與建筑物之王家等3人。另擁有萬隆段土地與建筑物之陳家,對于都市更新地區(qū)單元之畫定、都市更新事業(yè)核定(條例第19條)與權(quán)利變換(條例第29條以下),以及擁有永吉段土地、建物之彭姓居民,對于臺北市政府所為都市更新事業(yè)計劃核定之變更與權(quán)利變換計劃之處分提起行政訴訟被駁回,而聲請釋憲。大法官將此二聲請案合并審理,作成本號解釋。

  本號解釋認為,系爭都市更新條例第十條第一項,有關(guān)于核準都市更新事業(yè)概要階段,未設(shè)置適當(dāng)組織以審議都市更新事業(yè)概要,未確保利害關(guān)系人知悉相關(guān)信息及適時陳述意見之機會;同條例第十九條第三項前段,關(guān)于申請都市更新事業(yè)計劃核定階段,未要求主管機關(guān)送達相關(guān)信息予相關(guān)人民,且未規(guī)定聽證程序與附記理由等,以及同條例第十條第二項,有關(guān)申請核準都市更新事業(yè)概要時具備之同意比率規(guī)定,均不符憲法所要求之正當(dāng)行政程序,亦有違于憲法保障人民財產(chǎn)權(quán)與居住自由。我這邊620頁注1、注2大眾捷運系統(tǒng)規(guī)劃報告書之核定內(nèi)容,大家有興趣可以看看論文。行政計劃之規(guī)范構(gòu)造與方式,采取與傳統(tǒng)上若—則之條件規(guī)定方式不同,系所謂目的——手段之規(guī)范方式,此種規(guī)范方式使主管機關(guān)必須于作成決定前,廣泛賦予其對公益與各種私益為比較衡量權(quán)限,因此行政機關(guān)之決定有較大的形成自由或所謂計劃裁量權(quán)限。里面的手段可以用行政立法,跟傳統(tǒng)法的構(gòu)造不一樣。等到人民提起救濟的時候,因為有形成的自由,換言之法院常常判斷計劃裁量等等尊重行政機關(guān)的決定,而人民可能不容易獲得勝訴。

  第三點是階段化行政程序。多階段行政處分跟多階段化行政程序有什么不同?比如都市更新地區(qū)單元劃定階段、都市更新事業(yè)概要核準階段、都市更新事業(yè)計劃核定階段、與權(quán)利變換等階段所為之決定。多階段行政處分,多數(shù)階段意指多數(shù)之行政機關(guān),共同協(xié)力于一個行政處分之做成,原則上牽涉到許可機關(guān)、上級機關(guān)或監(jiān)督機關(guān)。上級行政機關(guān)的行為對外部并不具備外部效力,而只是行政內(nèi)部之行為。31條有但書,同意的比例會縮小,這種情況下很可能透過這31條的規(guī)定減少一開始發(fā)動的程序。剛開始的話,所有權(quán)人1/10,1/10就可以,然后可以繼續(xù)進行。

  關(guān)于正當(dāng)行政程序,正當(dāng)程序源自于英美法系慣用之正當(dāng)法律程序概念,主要是指,若未經(jīng)由正當(dāng)程序,不得對任何人剝奪其生命、自由或財產(chǎn)。學(xué)者認為其乃為確保國家權(quán)力,包括立法、司法與行政之行為之公平、合理行使。其內(nèi)涵包括程序上正當(dāng)程序與實質(zhì)上正當(dāng)程序。依照行政程序法的規(guī)定,174條看起來好像是從屬的規(guī)定…然后才合乎正當(dāng)行政程序的要求。

  610解釋跟667解釋提出程序基本權(quán),外國比較法上,認為有關(guān)違反行政上的正當(dāng)程序法律效果,牽涉到權(quán)利設(shè)定和終結(jié)的時候才有可能違反憲法。

  總之,結(jié)論部分,比較公寓大廈管理條例中之重建規(guī)定與都更程序中之重建之關(guān)系看都更程序之法律關(guān)系與公私協(xié)力于都更之實現(xiàn),則可發(fā)現(xiàn):就建筑物之重建,若依公寓大廈管理條例為之,則屬私法性質(zhì),原則上屬私法自治范疇,因此當(dāng)事人間重建之合意,原則上須全體所有權(quán)人之合意;相對地,依都更條例實施重建,則雖分三階段進行,但所需之土地與建筑物所有權(quán)人之比例則相對較低,不須全體同意。

  都更條例規(guī)定內(nèi)容,應(yīng)亦考慮市場經(jīng)濟與活絡(luò)民間經(jīng)濟或公私協(xié)力完成原屬計劃高權(quán)之都更實施,因此國家對于都更程序之進行與監(jiān)督,除公辦都更外,即使是私辦都更,國家即應(yīng)負有最終責(zé)任,對于參與都更與不愿參加都更者,更負有保護之義務(wù)。

  問題最終即在于公權(quán)力如何監(jiān)督都更程序之進行與踐行對人民所負基本權(quán)利保護之義務(wù)。本號解釋從正當(dāng)行政程序切入作為憲法解釋之原則,以審查系爭規(guī)定之合憲性,乃釜底抽薪,簡潔明快之解釋方法。

  以上是我的報告,謝謝聆聽。

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