監(jiān)察是我國現(xiàn)行憲法確立的一項行政監(jiān)督制度。2016年12月25日，十二屆全國人大常委會二十五次會議作出《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，提出將試點地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳(局)、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會，正式揭開了國家監(jiān)察體制改革的序幕。這項改革涉及監(jiān)察職能的整合重組，勢必對憲法產(chǎn)生影響。本文重點就此問題以及憲法如何因應(yīng)作一初步探討。

　　一、憲法有關(guān)監(jiān)察制度的規(guī)定

　　我國憲法有關(guān)監(jiān)察制度的規(guī)定共有3處。第41條賦予公民對于國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，并規(guī)定有關(guān)國家機關(guān)必須查清事實，負(fù)責(zé)處理。第89、107條把領(lǐng)導(dǎo)和管理監(jiān)察列為國務(wù)院、地方人民政府的職權(quán)之一。根據(jù)上述規(guī)定，我國1997年制定行政監(jiān)察法，建立了行政監(jiān)察法律制度。

　　我國憲法上監(jiān)察制度的思想源流可追溯至馬克思主義代議制理論。這一理論建立在對資產(chǎn)階級議會制的批判基礎(chǔ)之上。馬克思主義經(jīng)典作家認(rèn)為，資產(chǎn)階級議會由有產(chǎn)者占據(jù)，是清談館，發(fā)揮不了民意機關(guān)的作用。但他們不否認(rèn)人民是國家權(quán)力的終極來源，同樣清醒認(rèn)識到從古至今所有國家機關(guān)的社會公仆都有可能變?yōu)樯鐣髟?。恩格斯在為馬克思《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》所寫的導(dǎo)言中指出，國家再好也不過是在爭取階級統(tǒng)治的斗爭中獲勝的無產(chǎn)階級所繼承下來的一個禍害，公權(quán)力往往“為了追求自己的特殊利益，從社會的公仆變成了社會的主人”。[1]為防止政權(quán)蛻變，一切職位應(yīng)交由普選選出的人擔(dān)任，選舉者可以隨時撤換被選舉者。[2]列寧進一步發(fā)展了代議制理論，提出一切權(quán)力歸蘇維埃，而代表機關(guān)的代表必須接受人民的監(jiān)督，人民可以隨時罷免和撤換他們。[3]代議制可以簡單歸納為：一切權(quán)力集中于代議機關(guān)，人民選舉產(chǎn)生代議機關(guān)，其他國家機關(guān)由代議機關(guān)產(chǎn)生并受其監(jiān)督，由此形成一個以人民為出發(fā)點和落腳點的閉合環(huán)路，保證人民當(dāng)家作主管理國家的權(quán)利。民主與監(jiān)督構(gòu)成代議制的兩大支柱。

　　毛澤東繼承了馬克思主義代議制理論，并結(jié)合中國實際創(chuàng)造性地提出了人民代表大會制度理論。1940年他在《新民主主義論》中分析中國革命的前途時提出：“中國現(xiàn)在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區(qū)人民代表大會直到鄉(xiāng)人民代表大會的系統(tǒng)，并由各級代表大會選舉政府。”[4]在1945年7月著名的“窯洞對”中，毛澤東回應(yīng)黃炎培如何避免歷史周期律的問題時表示，我們已經(jīng)找到新路，就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會人亡政息。

　　我國憲法是按照馬克思主義代議制原理制定的，比較重視監(jiān)督制度的構(gòu)建。具體到監(jiān)察制度而言，1949年9月29日中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的起臨時憲法作用的共同綱領(lǐng)就有所體現(xiàn)。共同綱領(lǐng)第19條規(guī)定，在縣市以上的各級人民政府內(nèi)，設(shè)人民監(jiān)察機關(guān)，以監(jiān)督各級國家機關(guān)和各種公務(wù)人員是否履行其職責(zé)，并糾舉其中之違法失職的機關(guān)和人員。1954年憲法沒有規(guī)定監(jiān)察制度，主要是考慮到政府組成部門變化較大，不宜在憲法中規(guī)定，以免頻繁修改憲法。它在第48條規(guī)定，國務(wù)院的組織由法律規(guī)定。實踐中監(jiān)察制度仍然保留下來，隨著政務(wù)院更名為國務(wù)院，人民監(jiān)察委員會更名為監(jiān)察部。1959年國家管理體制調(diào)整時，監(jiān)察部取消，直到1986年恢復(fù)。這是1975年憲法和1978年憲法沒有規(guī)定監(jiān)察制度的重要原因。

　　人們可能會問，為什么1982年憲法制定時，也沒有監(jiān)察機構(gòu)，卻規(guī)定了監(jiān)察制度?筆者認(rèn)為，原因主要有三個：一是回歸馬克思主義代議制。1981年6月27日，黨的十一屆六中全會通過的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》提出，把建設(shè)高度民主的社會主義制度作為根本目標(biāo);必須根據(jù)民主集中制的原則加強各級國家機關(guān)的建設(shè)，提高人民代表大會及其常委會的權(quán)威;實現(xiàn)基層政權(quán)和社會生活的直接民主。這些思想成為1982年修憲的重要理論依據(jù)。二是應(yīng)對炙手可熱的政府權(quán)力。我國的國家機構(gòu)主要由立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)組成。在三個國家機關(guān)中，行政機關(guān)工作人員最多，管理的領(lǐng)域最廣泛，管理的事務(wù)最具體，管理的對象最龐大，管理的方式最直接，自然成為監(jiān)督防范的重中之重。因此，1982年憲法除了規(guī)定人大有權(quán)監(jiān)督行政機關(guān)外，還給行政機關(guān)加上監(jiān)察監(jiān)督一把鎖。三是鑒于“文化大革命”時期權(quán)力過于集中給黨和國家?guī)砩钪貫?zāi)難的深刻教訓(xùn)，[5]1982年憲法增加了監(jiān)督的分量，[6]增寫了有關(guān)監(jiān)察制度的規(guī)定。[7]

　　筆者認(rèn)為，國家作出推進國家監(jiān)察體制改革的戰(zhàn)略部署，正是綜合考慮上述各方面因素的結(jié)果。

　　第一，推進國家監(jiān)察體制改革是完善人民代表大會制度的客觀要求。監(jiān)督是人類政治社會的永恒主題。為確保權(quán)力不被濫用，西方國家奉行三權(quán)分立原則，與西方國家不同，我國國家機構(gòu)實行民主集中制原則，人大對“一府兩院”實行監(jiān)督，原選舉單位和選民對他們選出的代表實行監(jiān)督。但實踐中后一個監(jiān)督不夠嚴(yán)密、有力，成為我國監(jiān)督體制的一大短板。

　　第二，推進國家監(jiān)察體制改革是適應(yīng)日益嚴(yán)峻的反腐敗斗爭形勢的需要。改革開放以來，我國實行以市場為導(dǎo)向的經(jīng)濟體制改革，在促進經(jīng)濟社會快速發(fā)展的同時，也造成大量腐敗問題。貪污受賄不僅立案數(shù)量和涉案金額與日俱增，而且涉案部門日趨廣泛，工程建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、國家機關(guān)等成為行賄人的重點目標(biāo)，涉案人員中既有國家干部，也有普通公務(wù)員、企業(yè)事業(yè)單位人員，職級涵蓋各個層次。憲法確立的行政監(jiān)察僅對行政機關(guān)及其公務(wù)員、行政機關(guān)任命的其他人員進行監(jiān)督，沒有覆蓋人大機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、人民團體和民主黨派、工商聯(lián)機關(guān)等的工作人員，監(jiān)察對象范圍過窄。

　　第三，推進國家監(jiān)察體制改革是解決合署辦公模式問題的基本途徑。當(dāng)前，國家監(jiān)督職能分散于各級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)、政府的預(yù)防腐敗局、各級檢察機關(guān)的查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪機構(gòu)，這些機構(gòu)職能重疊、邊界不清，難以形成監(jiān)督合力;監(jiān)察機關(guān)隸屬地方和部門，獨立性有待加強;紀(jì)委的反腐利器“雙規(guī)”，因?qū)嵤╇[秘且缺乏制度約束而備受爭議，等等。必須推進國家監(jiān)察體制改革，整合相關(guān)資源力量，建立集中統(tǒng)一、相對獨立、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，切實增強監(jiān)督的合法性和實效性。

　　第四，推進國家監(jiān)察體制改革是促進公職人員依法辦事的重要保證。公職人員是一個特殊群體，雖然數(shù)量不多，但影響巨大。實踐中一旦涉及對他們的調(diào)查、取證，往往受到多方掣肘。有必要建立專門監(jiān)督機關(guān)，進行特別授權(quán)，規(guī)定特別程序，確保監(jiān)督成效。

　　二、國家監(jiān)察體制改革對憲法的影響

　　國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，是國家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計，旨在通過整合重組監(jiān)察職能，建立全新監(jiān)察體系。這必然對憲法產(chǎn)生重要影響。

　　一是對人大制度的影響。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是按照馬克思主義代議制原理建立起來的。我國憲法第2、3條規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民;人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會;全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督;國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。

　　全國人大常委會試點決定提出，試點地區(qū)監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產(chǎn)生，對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會和上一級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。這一規(guī)定體現(xiàn)了民主和監(jiān)督并重的思想。

　　同時也要看到，監(jiān)察委員會的設(shè)立在很大程度上改變了人民代表大會制度的內(nèi)容。

　　(1)國家機構(gòu)。新中國成立以來，除1975年憲法、1978年憲法把地方人民政府規(guī)定為地方革命委員會[8]外，我國國家機構(gòu)基本保持了人大、“一府兩院”格局。黨的十八屆六中全會將監(jiān)察機關(guān)與人大、“一府兩院”并列，在黨和國家歷史上還是第一次。這意味著，我國國家機構(gòu)將出現(xiàn)一個與行政機關(guān)和司法機關(guān)平行、專門履行監(jiān)督職能的全新監(jiān)察機關(guān)，相應(yīng)地，我國國家機構(gòu)將由人大、“一府兩院”格局變?yōu)槿舜蟆ⅰ耙桓晃瘍稍骸备窬帧?/span>

　　(2)國家權(quán)力。我國國家權(quán)力主要由立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)構(gòu)成。根據(jù)全國人大常委會試點決定，監(jiān)察委員會的職權(quán)是權(quán)力重組后析出，相對獨立于立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之外的第四權(quán)力—監(jiān)察權(quán)。這就是說，未來我國國家權(quán)力將由立法、行政、監(jiān)察、司法四項權(quán)力構(gòu)成。

　　(3)監(jiān)督范圍。憲法規(guī)定的監(jiān)督，無論是人大的監(jiān)督，還是行政機關(guān)、司法機關(guān)的監(jiān)督，都以國家機關(guān)和國家工作人員為監(jiān)督對象。根據(jù)全國人大常委會試點決定，監(jiān)察委員會對本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實施監(jiān)察，監(jiān)督對象不僅包括國家工作人員，而且包括國家機關(guān)以外的人民團體和民主黨派、工商聯(lián)機關(guān)等的工作人員。這是我國法制史上的一個重大突破，切合我國實際，發(fā)展了人民代表大會制度，有利于更好地保證公權(quán)力不被濫用。

　　二是對監(jiān)督體制的影響。我國憲法重視監(jiān)督，規(guī)定的各類監(jiān)督構(gòu)成一個監(jiān)督體系。在這個體系中，人大通過聽取和審議工作報告、質(zhì)詢、組織特定問題調(diào)查委員會、罷免等方式，對其產(chǎn)生的“一府兩院”進行監(jiān)督，手段豐富，最具權(quán)威，構(gòu)成監(jiān)督體系的第一個層級。行政機關(guān)通過上級機關(guān)對下級機關(guān)的層級監(jiān)督、行政監(jiān)察、審計監(jiān)督等內(nèi)部監(jiān)督方式，加強對自身的監(jiān)督，信息便捷、手段有效;司法機關(guān)的監(jiān)督包括審判監(jiān)督和檢察監(jiān)督，上述兩方面監(jiān)督構(gòu)成監(jiān)督體系的第二個層級。公檢法在辦理刑事案件中，分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約，構(gòu)成監(jiān)督體系的第三個層級。實行國家監(jiān)察體制改革后，行政監(jiān)察從行政機關(guān)內(nèi)部獨立出來，對包括人大機關(guān)工作人員在內(nèi)的所有公職人員實施監(jiān)察，自身要接受人大監(jiān)督，但高于行政機關(guān)和司法機關(guān)的監(jiān)督，因而躍居監(jiān)督體系的第二個層級。

　　監(jiān)察從行政機關(guān)內(nèi)部獨立出來，對于進一步完善憲法規(guī)定的監(jiān)督體系具有重要意義。第一，豐富了監(jiān)督理論。此次改革表明，獨立于監(jiān)督對象之外的監(jiān)督外部性和監(jiān)督主體的獨立性，是監(jiān)督發(fā)揮作用的前提條件。這為我國正在推進的健全憲法實施和監(jiān)督制度等重大舉措提供了鏡鑒。第二，增強了監(jiān)督實效。我國憲法上規(guī)定了比較嚴(yán)密的監(jiān)督制度，但長期發(fā)揮作用不夠理想。此次改革整合相關(guān)資源力量，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，把所有行使公權(quán)力的公職人員置于監(jiān)督的探燈之下，掃除了監(jiān)督的盲區(qū)和死角，極大增強了監(jiān)督的有效性。第三，創(chuàng)新了監(jiān)督格局。從憲法規(guī)定的監(jiān)督體系看，各種監(jiān)督方式之間界限不分明，互補性不強。國家監(jiān)察體制改革實際上提出一種重構(gòu)監(jiān)督體系的新思路，即以公職人員為監(jiān)督對象的個體監(jiān)督和以法律法規(guī)為主要監(jiān)督對象的抽象監(jiān)督。照此思路完善憲法規(guī)定的監(jiān)督體系，有利于改進監(jiān)督制度，形成監(jiān)督合力，完善民主體制，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

　　三是對公民權(quán)利的影響。公民基本權(quán)利是憲法不可或缺的重要內(nèi)容。應(yīng)當(dāng)看到，監(jiān)察委員會的監(jiān)督對象不是普通公民，而是行使公權(quán)力的公職人員這一特殊群體。他們執(zhí)掌黨的執(zhí)政權(quán)和國家公權(quán)力，在推進中國特色社會主義事業(yè)中擔(dān)負(fù)重要責(zé)任，對其他社會群體起著形象塑造和榜樣引領(lǐng)作用。無論公職人員身處哪個組織或行業(yè)，他們都有一個共同身份—公民。這就是說，不論他們承擔(dān)何種職責(zé)，他們都應(yīng)當(dāng)享有作為個人的基本權(quán)利。但公職人員的雙重身份表明，他們除了須同公民一樣遵守國家法律外，還應(yīng)當(dāng)遵守所在組織或行業(yè)的紀(jì)律，如黨員須遵守黨紀(jì)、政府工作人員須遵守政紀(jì)。為達成該組織或行業(yè)的特定目標(biāo)，根據(jù)組織或行業(yè)紀(jì)律對他們進行一定的限制和約束也是合情合理的。

　　全國人大常委會試點決定提出，試點地區(qū)監(jiān)察委員會履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施。其中，留置在此前的監(jiān)察體制和行政監(jiān)察法、刑事訴訟法中是沒有的。追蹤溯源，留置是警察法規(guī)定的一種行政強制措施，經(jīng)公安機關(guān)批準(zhǔn)，對有違法犯罪嫌疑的人員進行盤問，留置時間一般不超過24小時，特殊情況下經(jīng)縣級以上公安機關(guān)批準(zhǔn)，可以延長至48小時。與警察法中的留置不同，全國人大常委會試點決定中的留置本質(zhì)上是一種調(diào)查措施，期限上可能長一些。根據(jù)行政監(jiān)察法，監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查期限一般是六個月，因特殊原因可以延長至一年。如果留置在這種意義上使用，可以取代紀(jì)委的“雙規(guī)”措施，化解有關(guān)爭議。

　　憲法第37條規(guī)定，公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機關(guān)執(zhí)行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由。這是在總結(jié)“文化大革命”慘痛教訓(xùn)基礎(chǔ)上作出的規(guī)定，絕不能動搖。

　　應(yīng)當(dāng)看到，監(jiān)督是一柄雙刃劍，具有制約權(quán)力和強化權(quán)力雙重功能。打破權(quán)力配置與權(quán)利保障的平衡，可能收獲南轅北轍的后果。留置是對公民人身自由的限制，必須建立相應(yīng)的權(quán)利保障措施?？紤]到公職人員擁有普通公民無法擁有的權(quán)力、資源和影響力，且受賄手段日趨隱蔽化、智能化，在制定國家監(jiān)察法時，規(guī)定留置措施并規(guī)定不同于刑事訴訟法的程序和做法是可以的，但同時要嚴(yán)格控制期限，嚴(yán)格審批程序，留置實施過程中要全程錄音錄像，并明確規(guī)定由于監(jiān)察機關(guān)工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利，以保持留置措施與權(quán)利保障的平衡，避免出現(xiàn)留置被不規(guī)范使用或濫用的現(xiàn)象。

　　四是對國家機關(guān)的影響。根據(jù)全國人大常委會試點決定，監(jiān)察機關(guān)對所有行使公權(quán)力的公職人員實施監(jiān)察，這必然會對國家機關(guān)產(chǎn)生影響。

　　監(jiān)察機關(guān)對人大的影響主要包括：一是監(jiān)察監(jiān)督與人大監(jiān)督的協(xié)調(diào)問題。人大監(jiān)督中有一項最嚴(yán)厲的監(jiān)督方式，即罷免，對有關(guān)國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人包括廉潔問題在內(nèi)的嚴(yán)重問題進行審查。監(jiān)察監(jiān)督只審查廉潔問題，范圍窄一些，但監(jiān)察對象廣得多，不僅對領(lǐng)導(dǎo)人實施監(jiān)察，還對其他國家工作人員實施監(jiān)察。兩者存在交叉，可能同時適用，并不矛盾沖突。比如，人大可以根據(jù)監(jiān)察機關(guān)對某一國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的監(jiān)察結(jié)論，罷免有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人。二是監(jiān)察對象問題。在各級人大，主要有人大代表和人大機關(guān)工作人員依法開展活動。從近年來出現(xiàn)的湖南衡陽賄選案、遼寧拉票賄選案、四川南充拉票賄選案來看，人大代表選舉中出現(xiàn)了公款拉票、收受財物等不正之風(fēng)和違紀(jì)違法問題，人大機關(guān)工作人員也參與其中。對人大機關(guān)工作人員實施監(jiān)察，促使其依法履職，維護憲法法律權(quán)威，是極其必要的。鑒于人大代表的特殊身份和使命職責(zé)，能否對人大代表實施監(jiān)察，值得認(rèn)真研究。首先，為保證人大代表不受威脅和干擾行使民主權(quán)利，人大代表享有特別人身保護權(quán)。我國憲法和代表法規(guī)定，人大代表非經(jīng)人大會議主席團許可，在人大閉會期間非經(jīng)人大常委會許可，不受逮捕或刑事審判。其次，人大代表成分多樣，可能來自于農(nóng)村、私營企業(yè)等，不一定是公職人員。再次，罷免人大代表是原選舉單位和選民的法定權(quán)利。一旦發(fā)生人大代表賄選事件，可以根據(jù)憲法和代表法的有關(guān)規(guī)定，通過法定程序罷免代表?；谏鲜鲈?，似以不對人大代表實施監(jiān)察為宜。

　　監(jiān)察機關(guān)對政府的影響主要包括：一是監(jiān)察對象問題。根據(jù)行政監(jiān)察法的規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)不僅要對公務(wù)員和行政機關(guān)任命的其他人員實施監(jiān)察，而且要對政府各部門實施監(jiān)察。由于改革后政府監(jiān)察部門已整合至監(jiān)察委員會，而監(jiān)察委員會僅對公職人員實施監(jiān)察，是否填補對政府各部門的監(jiān)察空白，需要進一步研究。二是監(jiān)察內(nèi)容問題。行政監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)對監(jiān)察對象的執(zhí)法、廉政、效能情況實施監(jiān)察，而根據(jù)全國人大常委會試點決定，監(jiān)察委員會主要實施廉潔監(jiān)察，是否填補執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察的空白，也需進一步研究。三是同審計監(jiān)督的協(xié)調(diào)問題。審計機關(guān)是1982年憲法專門設(shè)立的，對財政、經(jīng)濟管理活動進行監(jiān)督，以發(fā)現(xiàn)財經(jīng)活動中的問題，防范和查處違反國家財經(jīng)紀(jì)律的行為。對行政機關(guān)實施監(jiān)察，離不開審計機關(guān)的支持和配合，應(yīng)妥善處理好監(jiān)察委員會和審計機關(guān)的關(guān)系。

　　監(jiān)察機關(guān)對司法機關(guān)的影響主要包括兩方面：一方面是對審判監(jiān)督的影響。憲法第127條規(guī)定，最高人民法院監(jiān)督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作，上級人民法院監(jiān)督下級人民法院的審判工作。實踐中，各級人民法院主要通過審判機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，促使法官公正司法、依法辦案，避免和減少審判過程中的徇私枉法。根據(jù)全國人大常委會試點決定，監(jiān)察委員會對法官在內(nèi)的所有公職人員實施監(jiān)察，必然對審判機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督產(chǎn)生影響。監(jiān)察委員會如何在依法履職的同時，保證法官依法獨立公正辦案，需要認(rèn)真研究。另一方面是對檢察監(jiān)督的影響。此次改革受影響最大的當(dāng)屬檢察監(jiān)督。憲法第129條規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。它通過對國家工作人員違法犯罪行為的偵查、起訴和提交檢察建議書等方式，對監(jiān)督對象進行監(jiān)督。根據(jù)全國人大常委會試點決定，將人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會。這一規(guī)定化解了長期困擾檢察院的自偵案件自查自糾、缺乏公正性問題，但也在相當(dāng)程度上削弱了檢察機關(guān)監(jiān)督國家工作人員的能力。在深化司法改革的背景下，檢察機關(guān)職能劃轉(zhuǎn)、人員轉(zhuǎn)隸后如何發(fā)揮好法律監(jiān)督職能，需要深入研究。

　　此外，改革本身的合憲性問題值得高度關(guān)注。當(dāng)前，我國改革已進入攻堅期和深水區(qū)，改革舉措數(shù)目眾多、影響深遠(yuǎn)。憲法序言規(guī)定，憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護憲法尊嚴(yán)、保證憲法實施的職責(zé)。習(xí)近平總書記強調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。改革舉措的合憲性合法性問題須引起高度重視。

　　國家監(jiān)察體制改革中有三次涉及憲法問題。一是，2016年10月27日，黨的十八屆六中全會通過的黨內(nèi)監(jiān)督條例第37條規(guī)定，各級黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)等對國家機關(guān)及公職人員依法進行監(jiān)督。二是，2016年11月，中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》提出，在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作，由省(市)人民代表大會產(chǎn)生省(市)監(jiān)察委員會，作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機關(guān)。三是，2016年12月25日，十二屆全國人大常委會二十五次會議作出《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，規(guī)定試點地區(qū)監(jiān)察委員會的產(chǎn)生、組成、職權(quán)等內(nèi)容，并規(guī)定在北京市、山西省、浙江省暫時調(diào)整或者暫時停止適用《中華人民共和國行政監(jiān)察法》，《中華人民共和國刑事訴訟法》三條、第十八條、第一百四十八條以及第二編第二章第十一節(jié)關(guān)于檢察機關(guān)對直接受理的案件進行偵查的有關(guān)規(guī)定，《中華人民共和國人民檢察院組織法》五條第二項，《中華人民共和國檢察官法》六條第三項，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》五十九條第五項關(guān)于縣級以上的地方各級人民政府管理本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作的規(guī)定。其他法律中規(guī)定由行政監(jiān)察機關(guān)行使的監(jiān)察職責(zé)，一并調(diào)整由監(jiān)察委員會行使。

　　憲法第62條第三項規(guī)定，制定和修改涉及國家機構(gòu)的基本法律，屬于全國人大的權(quán)力。六中全會通過的黨內(nèi)監(jiān)督條例、中央辦公廳試點方案和全國人大常委會試點決定，都程度不同地涉及監(jiān)察機關(guān)的產(chǎn)生、組成、職權(quán)等問題，實際上觸碰到了全國人大的職權(quán)。就黨的中央委員會而言，在黨的全國代表大會閉會期間領(lǐng)導(dǎo)黨的全部工作，有權(quán)對黨和國家重大事務(wù)作出戰(zhàn)略部署，包括提出監(jiān)察機關(guān)的政策設(shè)計。但六中全會通過的黨內(nèi)監(jiān)督條例屬于黨內(nèi)法規(guī)，把監(jiān)察機關(guān)與“一府兩院”并列，實際上確認(rèn)了監(jiān)察機關(guān)的法律地位。由于黨內(nèi)監(jiān)督條例自發(fā)布之日起生效，而監(jiān)察機關(guān)還沒有成立，黨內(nèi)監(jiān)督條例的這一規(guī)定在方式上似有不妥。如果把成立監(jiān)察委員會作為將來實施的政策規(guī)定于中央全會的決定、決議中，就不涉及合法性問題。中央辦公廳代表黨中央發(fā)布文件，其印發(fā)的試點方案如作為政策，不進入操作層面，也不會發(fā)生合法性問題。就全國人大常委會而言，雖然憲法第67條第三項規(guī)定，在全國人大閉會期間，全國人大常委會有權(quán)對全國人大制定的法律進行部分補充和修改，但全國人大沒有制定過有關(guān)監(jiān)察委員會的法律，也就不會修改更談不上制定有關(guān)監(jiān)察委員會的法律。因而全國人大常委會規(guī)定監(jiān)察機關(guān)的產(chǎn)生、組成和職權(quán)等事項，其合法性是可斟酌的。全國人大常委會暫停全國人大通過的刑事訴訟法部分條款，把憲法規(guī)定政府行使的監(jiān)察職責(zé)交由監(jiān)察委員會行使，同樣帶來合法性問題。從理論上說，立法機關(guān)只能對自己和下一級立法機關(guān)通過的立法進行調(diào)整和處置，暫停上級立法機關(guān)的立法顯然超越權(quán)限，更不用說暫停憲法的部分規(guī)定了。但是，在我國當(dāng)前改革任務(wù)繁重、時限要求緊迫，憲法修改周期長、憲法解釋制度不健全的情況下，這種做法似可理解。最佳辦法可能是，試點決定在今年3月的全國人大會上作出，既合理合法，更有助于維護憲法權(quán)威。須知國家機關(guān)遵守憲法法律，是憲法法律擁有權(quán)威的最可靠保證。

　　三、憲法的適應(yīng)與調(diào)整

　　從上述分析可以看出，國家監(jiān)察體制改革對憲法的影響是多方面的、深刻的。經(jīng)驗表明，憲法與社會現(xiàn)實保持一致是憲法準(zhǔn)確有效發(fā)揮作用的基本前提。為適應(yīng)國家監(jiān)察體制改革，憲法必須作出必要而適當(dāng)?shù)幕貞?yīng)。

　　1.更新憲法觀念。推進國家監(jiān)察體制改革，在以下三方面提升了人們的憲法觀念。一是監(jiān)督是防范權(quán)力異化的必要方式。有人認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)干部能力素質(zhì)高、宗旨意識強，不會腐化變質(zhì)，更不會違法犯罪。這種觀點顯然不符合實際，新中國成立以來黨的高級干部蛻化變質(zhì)甚至違法犯罪的現(xiàn)象不勝枚舉。歷史反復(fù)證明：信任不能代替監(jiān)督，權(quán)力具有腐蝕性，社會主義國家沒有天然免疫力，即便是以人民利益為奮斗目標(biāo)的無產(chǎn)階級政黨，如果執(zhí)掌權(quán)力后缺乏制約和監(jiān)督，同樣可能搞特權(quán)，走向人民反面，失去執(zhí)政根基。二是監(jiān)督并不同人民代表大會制度抵觸。有人認(rèn)為，以人大為監(jiān)督對象的監(jiān)督，不符合人民代表大會一元化體制。[9]這種觀點是站不住腳的。監(jiān)督權(quán)依附監(jiān)督對象而存在，不是一項獨立權(quán)力，并未凌駕于人民代表大會之上。況且這里只是對人大機關(guān)工作人員實施監(jiān)察。監(jiān)督相當(dāng)于汽車的剎車，汽車的安全行駛離不開剎車，國家的長治久安離不開監(jiān)督。三是外部監(jiān)督最有效。俗話說：再好的刀也削不了自己的把。把監(jiān)察職能從政府內(nèi)部獨立出來，組建專責(zé)監(jiān)督的監(jiān)察委員會，從外部對公職人員進行超然、中立、公正的監(jiān)督，是此次改革取得成功的重要保證。

　　2.適時修改憲法。近代憲法誕生以來，為適應(yīng)變動不居的社會現(xiàn)實，實踐中主要發(fā)展出三種方式，即憲法解釋、憲法修改、憲法慣例。[10]憲法解釋通常出現(xiàn)在違憲審查個案中，其優(yōu)點是簡便快捷，不需要改動憲法文本，對憲法影響較小，有助于維護憲法權(quán)威。憲法修改通常是在社會現(xiàn)實的發(fā)展突破憲法規(guī)定、通過憲法解釋無法協(xié)調(diào)二者關(guān)系的條件下采用，其優(yōu)點是修改內(nèi)容一目了然、解決問題徹底，但由于修憲時間漫長、程序復(fù)雜，需要改動憲法文本，削弱憲法權(quán)威，故而不宜經(jīng)常使用。憲法慣例是憲法中沒有明文規(guī)定，在政治生活中長期演變形成、并得到國家認(rèn)可的習(xí)慣或傳統(tǒng)，其優(yōu)點是適應(yīng)性強，可以彌補憲法不足，緩解某些憲法條款與社會現(xiàn)實的緊張關(guān)系。

　　從全國人大常委會試點決定看，國家監(jiān)察體制改革涉及監(jiān)察委員會的產(chǎn)生、組成、職權(quán)及其與其他國家機關(guān)的關(guān)系，通過憲法解釋無法有效推進，也不屬于憲法慣例，只能通過憲法修改的方式促成憲法與改革的協(xié)調(diào)一致。

　　3.明確憲法修改內(nèi)容。由于監(jiān)察委員會由人大產(chǎn)生，對包括人大、政府、司法機關(guān)工作人員在內(nèi)的所有公職人員實施監(jiān)察，涉及面廣，憲法修改時要統(tǒng)籌考慮，避免掛一漏萬和前后不一。

　　一要確立監(jiān)察機關(guān)的憲法地位?，F(xiàn)行憲法第三章按照國家機構(gòu)的類別對國家機構(gòu)作出規(guī)定。監(jiān)察委員會是與“一府兩院”并列的新的國家機構(gòu)，建議在第三章第五節(jié)“地方各級人民代表大會和地方各級人民政府”后增寫一節(jié)“監(jiān)察委員會”，對監(jiān)察委員會的性質(zhì)、組成、任期、職權(quán)和監(jiān)察的對象、范圍以及工作原則、上下級監(jiān)察委員會的關(guān)系等作出規(guī)定，明確中央監(jiān)察委員會是最高國家監(jiān)督機關(guān)，負(fù)責(zé)對所有行使公權(quán)力的公職人員實施監(jiān)察，對全國人民代表大會負(fù)責(zé)并報告工作;中央監(jiān)察委員會主任由國家主席提名，由全國人民代表大會選舉產(chǎn)生，每屆任期同全國人民代表大會每屆任期相同，連續(xù)任職不得超過兩屆。

　　二是規(guī)定監(jiān)察機關(guān)與其他國家機關(guān)的關(guān)系。(1)完善國家機構(gòu)的民主集中制原則。建議在第3條第3款中增寫“監(jiān)察機關(guān)”，修改為：“國家行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！?2)完善人大及其常委會職權(quán)的規(guī)定。建議第62條第六項后增寫一項“選舉中央監(jiān)察委員會主任”，作為全國人大的一項職權(quán);第63條第三項后增寫一項“中央監(jiān)察委員會主任”，將其納入全國人大有權(quán)罷免人員的范圍;在第67條第六項中增寫“中央監(jiān)察委員會”，明確全國人大常委會有權(quán)監(jiān)督中央監(jiān)察委員會的工作，同樣，在第104條中增寫“監(jiān)察委員會”;在同條第十項后增寫一項，“在全國人民代表大會閉會期間，根據(jù)中央監(jiān)察委員會主任的提名，決定中央監(jiān)察委員會其他組成人員的人選”;在第101條第2款中增寫“本級監(jiān)察委員會”，修改為：“縣級以上的地方各級人民代表大會選舉并且有權(quán)罷免本級監(jiān)察委員會主任、本級人民法院院長和本級人民檢察院檢察長。選出或者罷免監(jiān)察委員會主任、人民檢察院檢察長，須報上級監(jiān)察委員會主任、人民檢察院檢察長提請該級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)?！?3)完善不得兼職規(guī)定，為保證監(jiān)察的獨立性和公正性，建議在第65條第4款、第103條第3款中增寫“監(jiān)察機關(guān)”，明確人大常委會組成人員不得擔(dān)任監(jiān)察機關(guān)的職務(wù)。

　　三是建議刪除第89、107條中有關(guān)監(jiān)察制度的規(guī)定，因為政府相關(guān)部門已調(diào)整至新成立的監(jiān)察委員會。

　　4.正確處理黨政關(guān)系?，F(xiàn)代政治是政黨政治。政黨在各國政治生活中異軍突起，是二十世紀(jì)政治領(lǐng)域的一道亮麗風(fēng)景。二戰(zhàn)后一些主要資本主義國家在憲法中對政黨組織和政黨活動加以規(guī)定。同一時期社會主義國家大量出現(xiàn)，也在各自憲法中確立無產(chǎn)階級政黨在國家政治生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位。

　　我國憲法是社會主義憲法，對政黨的規(guī)定經(jīng)歷了一個反復(fù)過程。1954年憲法只在序言中確立黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，正文規(guī)定國家機構(gòu)和公民權(quán)利。但在“左”的錯誤指導(dǎo)思想下制定的1975年憲法，正文中規(guī)定中國共產(chǎn)黨是全中國人民的領(lǐng)導(dǎo)核心，工人階級經(jīng)過自己的先鋒隊中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)對國家的領(lǐng)導(dǎo)，馬克思主義、列寧主義、毛澤東思想是我國指導(dǎo)思想的理論基礎(chǔ)，全國人民代表大會是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的最高國家權(quán)力機關(guān)，中國共產(chǎn)黨中央委員會主席統(tǒng)率全國武裝力量，等等，沒有處理好憲法上的黨政關(guān)系問題。1982年憲法恢復(fù)了1954年憲法僅在序言中確立黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的做法，主要內(nèi)容包括：確立中國共產(chǎn)黨的歷史作用和歷史地位，規(guī)定四項基本原則，肯定中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，明確黨在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。上述規(guī)定相比于1954年憲法，更加全面、科學(xué)、合理。

　　因此，1982年憲法正文中規(guī)定的都是國家機構(gòu)，沒有出現(xiàn)黨的機構(gòu)名稱。實踐中，黨對國家機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)主要表現(xiàn)為兩種方式：一是通過黨組實現(xiàn)，即在中央和地方國家機關(guān)、人民團體、經(jīng)濟組織、文化組織、社會組織和其他組織領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)中設(shè)立黨組，確保黨的理論和路線方針政策得到貫徹落實;二是對于重要特殊機構(gòu)，如中央軍事委員會，實行黨政合一。

　　從中央辦公廳試點方案看，黨的紀(jì)委與監(jiān)察委員會合署辦公，也就是說，監(jiān)察委員會是一個機構(gòu)、兩塊牌子，沿用的是黨政合一模式。這一處理方式切合我國實際，體現(xiàn)了依規(guī)治黨與依法治國的有機統(tǒng)一，體現(xiàn)了我國政治制度的鮮明特質(zhì)。與此前不同的是，監(jiān)察機關(guān)要受到憲法及將來制定的國家監(jiān)察法的限制，這意味著黨的紀(jì)律檢查機關(guān)要按照國家法律辦事，受國家法律約束。這在新中國法制史上尚屬首次，無疑是值得關(guān)注的新動向和有益嘗試。

　　【注釋】

　　[1]《馬克思恩格斯選集》(第3卷)，人民出版社1995年版，第12、13頁。

　　[2]《馬克思恩格斯全集》(第22卷)，人民出版社1965年版，第228頁。

　　[3]參見蔡定劍著：《中國人民代表大會制度》，法律出版社2003年第4版，第13頁。

　　[4]《毛澤東選集》(第2卷)，人民出版社1991年版，第676-677頁。

　　[5]1980年8月18日，鄧小平在中央政治局?jǐn)U大會議上提出，關(guān)于不允許權(quán)力過分集中的原則，也將在憲法上表現(xiàn)出來?！多囆∑轿倪x》(第2卷)，人民出版社2008年版，第339頁。

　　[6]這是1982年憲法修改的一個重要特點。增加的監(jiān)督制度主要包括：賦予全國人大常委會監(jiān)督憲法實施的權(quán)力，在全國人大之下設(shè)立專門委員會，增設(shè)審計機關(guān)，縣級以上地方各級人大設(shè)常委會，規(guī)定上下級人民檢察院之間的關(guān)系為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，規(guī)定公檢法三機關(guān)之間在辦理刑事案件時的分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約關(guān)系，等等。參見韓大元主編：《新中國憲法發(fā)展史》，河北人民出版社2000年版，第220-221頁。

　　[7]黨的十一大黨章恢復(fù)了設(shè)置黨的紀(jì)律檢查委員會的條款，黨的十一屆三中全會選舉產(chǎn)生了新的中央紀(jì)委，對違反黨紀(jì)政紀(jì)的黨員干部和國家工作人員進行監(jiān)督。1982年憲法修改時，人們普遍認(rèn)識到，僅靠黨的紀(jì)律檢查委員會會出現(xiàn)以黨代政問題。不少人主張恢復(fù)設(shè)立國家監(jiān)察機關(guān)。彭真同志提出設(shè)立國家監(jiān)察委員會并寫入憲法，還起草了條文，由于有的領(lǐng)導(dǎo)同志不同意，憲法沒有寫人。作為折中，憲法第89條關(guān)于國務(wù)院的職權(quán)中寫入“領(lǐng)導(dǎo)和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作”。參見蔡定劍著：《憲法精釋》，法律出版社2006年第2版，第98頁。

　　[8]1975年憲法第22條規(guī)定，地方各級革命委員會是地方各級人民代表大會的常設(shè)機關(guān)，同時又是地方各級人民政府。1978年憲法把地方各級革命委員會規(guī)定為各級地方人民政府。

　　[9]1982年修憲時，反對設(shè)立憲法委員會或憲法法院的人就持這種觀點。參見蔡定劍著：《憲法精釋》，法律出版社2006年第2版，第95頁。

　　[10]張慶福主編：《憲法學(xué)基本理論》，社會科學(xué)文獻出版社1994年版，第160頁。

　　來源：《環(huán)球法律評論》2017年第2期