編者按：十八屆四中全會(huì)提出了對(duì)所有規(guī)范性文件進(jìn)行審查的任務(wù)。規(guī)范性文件的數(shù)量特別龐大，且對(duì)公民生活、社會(huì)生活產(chǎn)生重大影響，因此，必須對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查，而這也是維護(hù)國(guó)家法律效力和權(quán)威的重要手段。

　　十八屆四中全會(huì)提出了對(duì)所有規(guī)范性文件進(jìn)行審查的任務(wù)。決議提出，“完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制。加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件?！贝饲?，對(duì)于法律的備案審查制度已經(jīng)建立，現(xiàn)在新的任務(wù)是把所有的規(guī)范性文件納入備案審查范圍。這是一個(gè)相當(dāng)艱巨的任務(wù)。目前學(xué)界對(duì)此問(wèn)題的研究尚未充分展開(kāi)。

　　規(guī)范性文件量大面廣

　　要“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”，首先應(yīng)該確認(rèn)規(guī)范性文件的范圍。所謂規(guī)范性文件，就是指那些不屬于法律性質(zhì)的、帶有規(guī)范性內(nèi)容的所有文件。規(guī)范性內(nèi)容，即指那些規(guī)定普遍性內(nèi)容的、需要相關(guān)主體遵循的規(guī)則。在我國(guó)，規(guī)范性文件量大面廣，上至國(guó)家機(jī)關(guān)，如全國(guó)人大和地方人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院及其各部委、最高人民法院及各級(jí)地方人民法院、最高人民檢察院及各級(jí)人民檢察院、地方各級(jí)人民政府，下至企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體，甚至一個(gè)居委會(huì)、村委會(huì)，都可能制定非法律性質(zhì)的規(guī)范性文件。所以，規(guī)范性文件的數(shù)量特別龐大，且對(duì)公民生活、社會(huì)生活產(chǎn)生重大影響，因此，必須對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查。

　　規(guī)范性文件審查的必要性：一個(gè)實(shí)際案例

　　規(guī)范性文件由于其廣泛性存在和制定的非規(guī)范性(同法律相比)，容易出現(xiàn)違反法律甚至違反憲法的可能。筆者最近讀到廣州一位律師撰寫的一篇文章，談到他最近在辦理一起機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任糾紛案時(shí)，被法院拒絕立案。原因是：案件的事故發(fā)生地在廣州市增城區(qū)，被告(駕駛員)住所地在廣州市越秀區(qū)，被告(保險(xiǎn)公司)住所地在廣州市天河區(qū)，根據(jù)《民事訴訟法》第28條規(guī)定：“因侵權(quán)行為提起的訴訟，由侵權(quán)行為地或者被告住所地人民法院管轄?！卑凑丈鲜龇梢?guī)定，本案既可以在增城立案，也可以在越秀或天河立案?？紤]到增城在郊區(qū)，為方便原告的訴訟工作，律師選擇了越秀區(qū)人民法院進(jìn)行立案。當(dāng)律師來(lái)到越秀區(qū)法院的立案大廳辦理立案手續(xù)時(shí)，立案庭的法官翻閱了提交的案件材料后說(shuō)：“本案只能在增城區(qū)法院起訴，越秀區(qū)和天河區(qū)的法院均不能立案受理?！逼湟罁?jù)是由廣東省高級(jí)人民法院、廣東省公安廳于2001年聯(lián)合頒布的《廣東省高級(jí)人民法院、廣東省公安廳關(guān)于處理道路交通事故案件若干具體問(wèn)題的補(bǔ)充意見(jiàn)》，該《補(bǔ)充意見(jiàn)》第22條規(guī)定：“對(duì)發(fā)生在廣東省內(nèi)的交通事故損害請(qǐng)求賠償，交通事故當(dāng)事人住所地不在廣東省內(nèi)的，依據(jù)民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定確定案件管轄;交通事故當(dāng)事人雙方都在廣東省內(nèi)的，由交通事故發(fā)生地法院管轄?！备鶕?jù)該規(guī)定，若交通事故的雙方當(dāng)事人均在廣東省內(nèi)(本案原告住所地在廣州市白云區(qū))，則案件只能由事故發(fā)生地的法院管轄。據(jù)此，本案只能到增城區(qū)法院起訴。該《補(bǔ)充意見(jiàn)》關(guān)于交通事故管轄法院的規(guī)定明顯與《民事訴訟法》關(guān)于侵權(quán)糾紛管轄法院的規(guī)定相沖突，限制了法律所賦予的當(dāng)事人選擇管轄法院的權(quán)利，侵犯了當(dāng)事人的訴訟權(quán)利。但律師終歸說(shuō)服不了立案庭的法官，他們過(guò)去十多年來(lái)一直是按照《補(bǔ)充意見(jiàn)》的規(guī)定來(lái)立機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任糾紛的案子。(參見(jiàn)黃恒：《如何看待地方法院制定的規(guī)范性文件的效力》，微信號(hào)“法客帝國(guó)”，2016年2月21日)

　　此類規(guī)范性文件與國(guó)家法律、法規(guī)直接沖突的事例不勝枚舉，由此引發(fā)的沖突和糾紛也經(jīng)常出現(xiàn)。因此，加強(qiáng)對(duì)各種規(guī)范性文件的備案審查是非常必要的，它是維護(hù)國(guó)家法律效力和權(quán)威的重要手段。

　　建立多層級(jí)的審查機(jī)制

　　從十八屆四中全會(huì)決議的文本看，將對(duì)規(guī)范性文件的審查納入了憲法監(jiān)督制度的范疇，由全國(guó)人大及其常委會(huì)來(lái)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查，并依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。按照目前我國(guó)憲制，只有全國(guó)人大及其常委會(huì)有權(quán)撤銷違憲違法的文件。但由于我國(guó)是多層級(jí)的行政區(qū)劃管理體制，僅從立法來(lái)講，就有國(guó)家立法和地方立法，是一個(gè)“一元兩級(jí)多層次”的立法體制，全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)法律、法規(guī)的備案審查機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不暢，不能很好地履行審查職能，加之多層次的立法主體沒(méi)有很好地貫徹“下位法服從上位法”的立法原則，出現(xiàn)了較多的法律沖突現(xiàn)象，何況要對(duì)如此龐大的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，更是力所不逮。規(guī)范性文件本身就是一個(gè)多層次存在的產(chǎn)物，因此，應(yīng)該針對(duì)多樣化的規(guī)范性文件存在的現(xiàn)實(shí)，建立一個(gè)多層次的規(guī)范性文件的備案審查機(jī)制。這樣，才能完成十八屆四中全會(huì)決議提出的“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”的任務(wù)。

　　如何理解“禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件”

　　在對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查的問(wèn)題上，十八屆四中全會(huì)還提出了一個(gè)禁止性規(guī)定：“禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件”，對(duì)這句話，許多人都不太理解。有些人提出疑問(wèn)，地方性法規(guī)是不是立法性質(zhì)的?筆者認(rèn)為，這句話主要還是針對(duì)規(guī)范性文件的。

　　“禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件”，關(guān)鍵在于如何理解什么是帶有立法性質(zhì)的文件?，F(xiàn)在學(xué)界特別是法學(xué)界對(duì)此解讀不多。有些學(xué)者從程序化來(lái)解讀，筆者認(rèn)為程序化不足以成為它的區(qū)別點(diǎn)，因?yàn)橐?guī)范性文件照樣可以做到程序化;有的學(xué)者從抽象性來(lái)解讀，筆者認(rèn)為抽象性也不是它的區(qū)別點(diǎn)，規(guī)范性文件也大多是抽象性規(guī)定。筆者認(rèn)為，區(qū)別點(diǎn)主要在于：一個(gè)是它有普遍性的權(quán)利義務(wù)規(guī)定，立法性質(zhì)的文件都有普遍性權(quán)利義務(wù)要求;另一個(gè)最主要的特點(diǎn)就是法律責(zé)任的規(guī)定，如果一個(gè)文件里涉及法律責(zé)任的規(guī)定，那么就應(yīng)該把它判定為立法性質(zhì)的。而作為一個(gè)規(guī)范性文件，它不具有這個(gè)功能。

　　當(dāng)然，這里還有一個(gè)背景，就是決議的這句話不是針對(duì)地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章而言的，它主要是針對(duì)地方所發(fā)布的“紅頭文件”。因?yàn)楫?dāng)前的法治意識(shí)還不是很普及，一些政府部門、決策部門還缺乏法治意識(shí)，常常不知道自己能做什么、不能做什么，有時(shí)候在發(fā)布文件的時(shí)候，會(huì)在“紅頭文件”中涉及立法領(lǐng)域的事項(xiàng)。所以，決議提出“禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件”。這是一個(gè)禁令，使各級(jí)政府機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)明白，在發(fā)布規(guī)范性文件時(shí)，不要涉足立法性質(zhì)的事項(xiàng)。