十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)以黨的文件形式第一次就執(zhí)政黨與依法治國的關系作了全面和系統(tǒng)的論述,明確指出:“把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面,是我國社會主義法治建設的一條基本經(jīng)驗?！闭J真貫徹落實《決定》關于黨的領導與依法治國相互關系論述的重要精神,必須從歷史和邏輯相統(tǒng)一、理論和實踐相結(jié)合兩個角度,全面準確地考察和把握“把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面”的意義及其在制度操作層面應當采取的具體措施。

　　第一,依法治國作為基本方略始終依托“黨的領導”獲得自身的正當性。

　　“依法治國”作為基本方略首次出現(xiàn)在十五大報告中。十五大報告明確規(guī)定:“依法治國,就是廣大人民群眾在黨的領導下,依照憲法和法律規(guī)定,通過各種途徑和形式管理國家事務,管理經(jīng)濟文化事業(yè),管理社會事務,保證國家各項工作都依法進行,逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化,使這種制度和法律不因領導人的改變而改變,不因領導人看法和注意力的改變而改變。依法治國,是黨領導人民治理國家的基本方略,是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀需要,是社會文明進步的重要標志,是國家長治久安的重要保障。黨領導人民制定憲法和法律,并在憲法和法律范圍內(nèi)活動。依法治國把堅持黨的領導、發(fā)揚人民民主和嚴格依法辦事統(tǒng)一起來,從制度和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實施,保證黨始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用?！备鶕?jù)十五大報告對黨的領導 與依法治國相互關系的論述,依法治國的性質(zhì)可以作以下幾個角度的描述: (1) 依法治國 是人民群眾在黨的領導下進行的,依法治國的主體既是 “人民群眾” 又包括 “執(zhí)政黨”; (2)依法治國是作為黨領導人民治理國家的 “基本方略”被提出來的,與治國理政的大政方針密切相關;(3)依法治國作為治國理政的基本方略被提出,并不是“就法治論法治”, 而是要將黨的領導、發(fā)揚人民民主和嚴格依法辦事統(tǒng)一起來,依法治國本身就包含了黨的領導的要求,體現(xiàn)了黨的領導的特點。依法治國從黨的十五大報告首次被提出,就一直沒有離開黨的領導,依法治國是與黨的領導共生共存的,不可隨意將二者加以對立或任意加以割裂。

　　十六大報告中,關于“黨的領導”與“依法治國”兩者相互關系的表述又有了進一步發(fā)展。相比十五大報告而言,主要有以下幾個方面的特征:(1)第一次明確提出了 “黨的 領導、人民當家作主與依法治國有機統(tǒng)一”的社會主義民主政治基本原則。十六大報告指出:“發(fā)展社會主義民主政治,最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有 機統(tǒng)一起來。黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證,人民當家作主是社會主義 民主政治的本質(zhì)要求,依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略?！?在以上論述中,黨的領導與依法治國之間的相互關系被放在 “三者有機統(tǒng)一”的語境中來加以闡釋:一方面, 黨的領導、依法治國與人民當家作主都被置于社會主義民主政治的框架中,屬于社會主義 民主政治的三項重要內(nèi)容,另一方面,由于在“黨的領導”與 “依法治國”之間加入了 “人民當家作主” 這個共生要素的關系變量,黨的領導與依法治國相互之間關系的內(nèi)涵顯得 更加豐富和充實,“黨的領導” 被作為依法治國的必要條件加以肯定,也就是說,黨的領導 是依法治國的根本保證,沒有黨的領導,依法治國也就失去了穩(wěn)固的正當性基礎。(2) “三 者有機統(tǒng)一”第一次與 “依法執(zhí)政”產(chǎn)生了緊密的邏輯關聯(lián),在黨的領導、依法治國與依 法執(zhí)政之間形成了手段與目的的邏輯關系。十六大報告指出:必須增強法制觀念,善于把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國統(tǒng)一起來,不斷提高依法執(zhí)政的能力。根據(jù)這一論述,“三者有機統(tǒng)一” 既可以視為依法執(zhí)政的外在表現(xiàn)形式,“三者有機統(tǒng)一” 的統(tǒng)一狀 況和程度如何直接反映了依法執(zhí)政的能力,與此同時,“三者有機統(tǒng)一” 也可以促進依法執(zhí)政。(3)依法治國在黨的領導下,除了必須妥善處理與人民當家作主之間的辯證關系之外, 十六大報告又增加了一個新的關系變量,即依法治國與以德治國之間的關系必須認真加以 對待。十六大報告明確規(guī)定:堅持物質(zhì)文明和精神文明兩手抓,實行依法治國和以德治國相結(jié)合,并且要求 “依法治國和以德治國相輔相成”。 “以德治國” 中也包含了 “黨的領 導”的內(nèi)涵,也就是說,“以德治國”中的 “德”也不能脫離黨的領導。十六大報告對此明確規(guī)定:深入進行黨的基本理論、基本路線、基本綱領和 “三個代表”重要思想的宣傳教育,引導人們樹立中國特色社會主義共同理想,樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀;認真貫徹公民道德建設實施綱要,弘揚愛國主義精神,以為人民服務為核心、以集體主義為 原則、以誠實守信為重點,加強社會公德、職業(yè)道德和家庭美德教育,特別要加強青少年 的思想道德建設,引導人們在遵守基本行為準則的基礎上,追求更高的思想道德目標。總之,十六大報告在論述黨的領導與依法治國兩者相互關系上,與十五大報告相比又有了很 大的發(fā)展,引進了更多的關系變量,如 “人民當家作主”、 “依法執(zhí)政” 和 “以德治國” 等。這些關系變量本身并沒有否定黨的領導與依法治國相互關系的基本內(nèi)涵,恰恰相反, 它們從不同的視角豐富了黨的領導與依法治國相互關系的內(nèi)涵,在黨的領導與依法治國之間建立起更加豐富和有效的邏輯關聯(lián)和制度聯(lián)系,成為準確把握兩者關系的重要參考指標。

　　? 十七大報告突出了依法治國的地位,將依法治國上升到“基本方略”的高度。在十七大報告中,依法治國已經(jīng)成為執(zhí)政黨依法執(zhí)政的基本方式,已經(jīng)成為黨的領導的重要內(nèi)容, 兩者之間在目的和功能方面具有高度的一致性。十七大報告將依法治國基本方略表述為以下幾個方面的要求:(1) 堅持依法治國基本方略,樹立社會主義法治理念,實現(xiàn)國家各項工作法治化,保障公民合法權益; (2) 全面落實依法治國基本方略,加快建設社會主義法治國家;(3) 中國特色社會主義法律體系基本形成,依法治國基本方略切實貫徹,行政管理體制、司法體制改革不斷深化; (4) 社會主義民主政治不斷發(fā)展、依法治國基本方略扎 實貫徹;(5) 依法治國基本方略深入落實,全社會法制觀念進一步增強,法治政府建設取 得新成效。

　　十八大報告提出了 “全面推進依法治國”的要求,“法治是治國理政的基本方式。要推 進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法,堅持法律面前人人平等,保證有法必依、 執(zhí)法必嚴、違法必究”。對于十七大報告將 “依法治國”確定為基本方略的大政方針,十八 大報告作了充分肯定,強調(diào)必須堅持把依法治國作為基本方略。此外,十八大繼續(xù)肯定了十六大提出的要妥善處理依法治國與以德治國的關系以及“黨的領導、人民當家作主與依法治國有機統(tǒng)一”。

　　《決定》根據(jù)黨的十八大報告提出的“全面推進依法治國”要求,第一次以黨的文件 形式就全面推進依法治國的指導思想、總目標、基本原則和具體任務作出了全面和系統(tǒng)的規(guī)定,提出了一百八十多項法治改革措施。其中,基于“全面推進”依法治國的需要,在處理黨的領導與依法治國兩者相互關系上也作了具體和精確的描述,將黨的領導始終不渝 地作為全面推進依法治國的正當性大前提?！稕Q定》第七部分主題即為 “加強和改進黨對全 面推進依法治國的領導”,并對如何適應全面推進依法治國的要求來加強黨的領導作了明確的要求。至此,黨的領導與依法治國的相互關系真正在黨的文件中得到了全面和系統(tǒng)的闡述,不僅理論上邏輯關系清晰,各項具體制度要求也層次分明、覆蓋面廣,體現(xiàn)了黨的領導與依法治國共生共存的緊密關系?！稕Q定》 強調(diào)要將黨的領導全面貫徹落實到依法治國的 各個具體領域,做到堅持依法執(zhí)政、加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設、提高黨員干部法治思維和依法辦事能力、推進基層治理法治化、深入推進依法治軍從嚴治軍、依法保障 “一國兩制” 實踐和推進祖國統(tǒng)一以及加強涉外法律工作等?！稕Q定》 對黨的領導與依法治國相互關系的闡釋非常全面周至,是指導全面推進依法治國各項法治工作的行動性綱領。

　　第二,在“黨的領導、人民當家作主與依法治國有機統(tǒng)一”社會主義民主政治基本原則中,“黨的領導”是三者有機統(tǒng)一的邏輯前提和制度出發(fā)點。

　　十六大報告在十五大報告基礎上,引入 “人民當家作主”來闡述黨的領導與依法治國相互關系的豐富內(nèi)涵,“人民當家作主” 成為理論上連接黨的領導與依法治國之間的邏輯中 項,使得黨的領導與依法治國之間具有了很好的理論關聯(lián),對于在黨的領導下指導依法治 國的實踐也提供了一個很好的制度抓手。基于“人民當家作主”的社會主義民主政治理念, 黨要對國家法治工作進行領導,必須尊重人民的意愿,充分發(fā)揮人民的主體作用。在制度實踐中,黨對立法工作的領導,需要通過將黨的政策轉(zhuǎn)化為人民代表組成的國家權力機關 制定的法律法規(guī);黨對執(zhí)法、司法、守法、法律教育等等法治工作的領導,需要最大限度地發(fā)揮人民的主體性,擴大公民的有序參與,特別是要充分發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用,要努力使國家法律制度的正當性建立在匯聚黨的意志和人民意志而形成的共同意志基礎之上。

　　從本質(zhì)上說,中國特色社會主義的根本標志是堅持黨的領導。因此,在黨的領導下, 發(fā)展社會主義民主政治、依靠民主形式主要是解決如何執(zhí)政的問題,而誰來執(zhí)政的問題則不需要通過社會主義民主制度本身來解決,共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的地位是由歷史、人民和執(zhí)政實踐決定的。只要共產(chǎn)黨秉承全心全意為人民服務的宗旨,不謀私利、一心為民,那么自身的執(zhí)政黨地位就是牢靠和穩(wěn)固的。在堅持黨的領導前提下,社會主義民主政治關鍵是 要解決如何發(fā)揮人民的主體地位,如何以最佳方式來推動執(zhí)政黨依法執(zhí)政。所以說,在 “黨的領導、人民當家作主與依法治國有機統(tǒng)一” 中,三者的地位是不相等的,“黨的領導” 居于核心的地位,是充分發(fā)揮人民主體地位和全面推進依法治國各項工作的正當性前提。 在中國特色社會主義道路下,離開黨的領導來談論人民當家作主和依法治國,都只會留于空談,不符合中國的實際情況。

　　第三,黨的領導與依法治國的相互關系必須放在依法執(zhí)政這一大的政策背景下才能準確解讀。

　　十五大報告首次提出“依法治國”,十六大報告又首次提出“依法執(zhí)政”。習近平總書記在紀念現(xiàn)行憲法正式施行30周年大會上的講話中又明確地提出了 “依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進”的法治建設重任。三個 “依法”齊頭并進必然會在理論上引起孰輕孰重、誰是主要矛盾或者矛盾的主要方面等相關問題的爭論?！稕Q定》 通過明確黨依法執(zhí)政的內(nèi)涵,科學和合理地解決了這個理論難題。 《決定》指出, “依法執(zhí)政,既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政,也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”。根據(jù) 《決定》這一論述,依法執(zhí)政 實質(zhì)上包括兩方面內(nèi)涵:一是依法治國,即執(zhí)政黨依據(jù)憲法法律治國理政;二是依規(guī)治黨, 也就是說執(zhí)政黨要以黨內(nèi)法規(guī)來管黨治黨。由此可見,在黨依法執(zhí)政的理論框架下,依法 治國是依法執(zhí)政的一個重要方面,因此,在 “依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進” 三個 “依法”中,依法執(zhí)政是問題的關鍵,抓住了依法執(zhí)政這個主線和 “綱”,依法治國、 依法行政也就迎刃而解,因為從本質(zhì)上來看,依法行政屬于依法治國的一項重要內(nèi)容。

　　對于依法治國與黨依法執(zhí)政之間的相互關系,《決定》 特別強調(diào)要將依法治國與依法執(zhí)政有機統(tǒng)一起來,而不應當將兩者隨意對立起來?！稕Q定》提出: “必須堅持黨領導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法,把依法治國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來?！?根 據(jù)上述論述,依法治國與依法執(zhí)政在黨的領導下始終是目標一致、功能統(tǒng)一的,兩者表達 的都是作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨如何依法治國理政的問題。從邏輯上來看,依法執(zhí)政則不僅包含了執(zhí)政黨依法治國,也包括了執(zhí)政黨要依法治黨,是依法治國與依規(guī)治黨兩個方面的有機統(tǒng)一。

　　第四,“把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面” 是一項法治系統(tǒng)工程。

　　《決定》首次明確論述了“把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面”,這就從方法論上解決了黨的領導的效力問題。習近平總書記在關于《決定》的說明中詳細地解釋了為什么要將黨的領導貫徹到依法治國的全過程和各方面: “黨和法治的關系是法治建設的核心問題。全面推進依法治國這件大事能不能辦好,最關鍵的是方向是不是正確、政治保證是 不是堅強有力,具體講就是要堅持黨的領導,堅持中國特色社會主義制度,貫徹中國特色社會主義法治理論。黨的領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征,是社會主義法治最根本的保證。中國特色社會主義制度是中國特色社會主義法治體系的根本制度基礎,是全面推進依法治國的根本制度保障。中國特色社會主義法治理論是中國特色社會主義法治體系的理論指導和學理支撐,是全面推進依法治國的行動指南。這三個方面實質(zhì)上是中國特色社會主義法治道路的核心要義,規(guī)定和確保了中國特色社會主義法治體系的制度屬性和前進方向?！笨梢?堅持黨的領導,是全面推進依法治國的前提,也是中國特色社會主義的本質(zhì)特征。《決定》所指出的中國特色社會主義法治道路,不同于以往任何朝代和任何國家的法治模式的最重要的特點,就是我們所進行的法治建設都是在黨的領導下進行的,依法治國從本質(zhì)上來看,只不過是執(zhí)政黨依法執(zhí)政的具體方式。所以,全面推進依法治國,必須從 立法、執(zhí)法、司法、守法、法治隊伍建設等各個方面體現(xiàn)黨的領導的要求,也就是“黨領導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法”。

　　為了準確地理解黨的領導與全面推進依法治國之間的辯證關系,《決定》將全面推進依法治國視為一項“系統(tǒng)工程”。習近平總書記在關于《決定》的說明中對此也有明確的論述:“全面推進依法治國是一個系統(tǒng)工程,是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命?！?既然 全面推進依法治國是一個系統(tǒng)工程,黨要領導好依法治國,也就必須適應依法治國作為系 統(tǒng)工程的特點,黨的領導必須發(fā)揮自身的主動性、積極性和引導作用,必須貫徹到依法治 國的所有領域(參見趙正永:《黨的領導是社會主義法治最根本的保證》,載 《輔導讀本》,人民出版社 2014年版,第 28頁 以下)?！稕Q定》為了加強黨對全面推進依法治國各項法治工作的領導,明確提出“健全黨領導依法治國的制度和工作機制,完善保證黨確定依法治國方針政策和決策部署的工作機制和程序。加強對全面推進依法治國統(tǒng)一領導、統(tǒng)一部署、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”?！稕Q定》對黨領導法治工作體制和機制的規(guī)定,充分體現(xiàn)了依法治國所具有的系統(tǒng)工程的特點,也體現(xiàn)了適應依法治國所具有的系統(tǒng)工程的特性,必須從系統(tǒng)思維的角度來加強黨的領導。由此可見, 將黨的領導與全面推進依法治國有機結(jié)合起來,必須要運用系統(tǒng)思維的方式將黨的領導貫徹到依法治國的全過程和各方面。

　　第五,應當認真研究黨的政策與社會主義法律之間的有效轉(zhuǎn)換機制。

　　《決定》通過明確依法執(zhí)政的內(nèi)涵,將黨的領導與依法治國之間關系限定為黨依據(jù)憲法法律治國理政方面,將法治作為治國理政的基本方式,而將管黨治黨作為黨內(nèi)事務單獨作為一個領域,提出了“依規(guī)治黨”的要求。就此,王岐山2014年10月25日在中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀律檢查委員會第四次全體會議上的講話中做了很好的說明: “黨規(guī)黨紀是 管黨治黨建設黨的重要法寶。黨的事業(yè)發(fā)展,既要求管好黨、治好黨,又要求建設好黨。 擁有一套完整的黨內(nèi)法規(guī)是我們黨的一大政治優(yōu)勢。經(jīng)過近百年的實踐探索,我們黨已經(jīng) 形成了包括黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則在內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。與時俱進是我們黨的理論品質(zhì)。要認真總結(jié)我們黨 93年、無產(chǎn)階級政100多年、世界政黨 300多年制度建設理論和實踐經(jīng)驗,立足當前、著眼長遠,統(tǒng)籌推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設,確 保到建黨 100周年時,建成內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。要注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的有機銜接?！薄耙酪?guī)治黨”是 《決定》對執(zhí)政黨依法執(zhí)政 性質(zhì)的新認識,將 “依法執(zhí)政”中的“法”擴大解釋到 “黨內(nèi)法規(guī)”,這是對依法執(zhí)政理論的新發(fā)展。

　　《決定》還從形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的角度,將黨內(nèi)法規(guī)體系建設視為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。依法治國作為依法執(zhí)政的一項重要內(nèi)容,主要涉及執(zhí)政黨依據(jù)憲法法律治國理政,執(zhí)政黨自身的事務則由黨內(nèi)法規(guī)來治理。不過, 《決定》在界定“依法執(zhí)政”所具有的兩方面內(nèi)涵時,仍然有兩種情形值得進一步研究:一是“依法治國” 包含了黨依據(jù)憲法法律治國理政,但在實踐中仍然存在依據(jù)黨的政策治國理政的問題。是否原先依據(jù)黨的政策治國理政的事務今后都要通過法律法規(guī)來治理?黨的政策應當退出直 接治國理政的領域,通過轉(zhuǎn)化為國家憲法和法律法規(guī)的形式實現(xiàn)間接方式的治國理政?事實上,目前實踐中黨的政策直接治國理政的現(xiàn)象仍然很普遍,要采取全部轉(zhuǎn)化為憲法法律 治國理政并非是一蹴而就的事。例如,目前全國各地存在的國家級、省級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū) 大多不是依據(jù)國家法律法規(guī)來設立的,而是由同級黨委單獨發(fā)文或者是黨委與政府聯(lián)合發(fā)文進行的,這種狀況由于沒有正式有效的法律法規(guī)依據(jù),不能不說是黨的政策在直接發(fā)揮治國理政的作用。二是《決定》沒有正面回答國家的憲法法律能否“管黨治黨”,對于“黨在憲法法律范圍內(nèi)活動”的具體制度操作方式?jīng)]有作明確的規(guī)定。這里產(chǎn)生的理論問題包括,黨的政策是否可以歸納到 “黨內(nèi)法規(guī)”的范圍?黨內(nèi)法規(guī)是否要遵守國家憲法法律的規(guī)定?(參見黃樹賢:《大力加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設》,載《〈中共中央關于全面推進依法治 國若干重大問題的決定〉輔導讀本》,人民出版社2014年版,第270頁)從《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》的相關內(nèi)容來看,至少中央紀委和黨的中央組織職能部門制定的黨內(nèi)法規(guī),以及省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī),必須服從憲法和法律。其第 7條明確規(guī)定:中央辦公廳對報送中央備案的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進行審查,主要審查以下內(nèi)容:(1) 是否同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸; (2) 是否同憲法和法律不一致。該條所稱的 “報送中央備案的黨內(nèi)法規(guī)”,主要涉及中央紀委和黨的中央組織職能部門制定的黨內(nèi)法規(guī),以及省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)?？梢? “依規(guī)治 黨”本身也沒有排斥依據(jù)憲法和法律來管黨治黨的必要性和可行性,“黨在憲法法律范圍內(nèi) 活動”對執(zhí)政黨內(nèi)部事務管理也有一定的拘束力

　　總的來說, 《決定》給黨的領導與依法治國兩者之間的關系的闡釋帶來更多的可能性, 更大的空間,乃至更有力的挑戰(zhàn)。當前,學習和領會《決定》精神,一方面要準確解讀《決定》關于全面推進依法治國的指導思想、總目標、基本原則和具體任務以及一百八十多 項法治改革措施的具體內(nèi)涵,另一方面,也需要從實際出發(fā),實事求是,運用科學的社會主義法治理論來構建如何把黨的領導貫徹到依法治國的全過程和各方面的依法執(zhí)政的系統(tǒng)理論和學說。只有全面準確地解讀 《決定》精神,才能在實際工作中處理好黨的領導與依法治國兩者之間的辯證關系,真正保證全面推進依法治國的各項法治工作自覺地接受黨的領導,有效地體現(xiàn)黨的領導,始終不渝地為鞏固執(zhí)政黨的執(zhí)政地位身體力行、建功立業(yè)。

　　作者簡介：莫紀宏，中國社會科學院法學研究所副所長、研究員、博士生導師。來源：《法學研究》2014年第6期