????????《立法法》修正案通過(guò)了，包括稅收法定和部分“法律”制定權(quán)回歸人大等被賦予重大法治意義的修訂，能否成為現(xiàn)實(shí)卻還要看人大的作為。

　　2015年3月25日，新華社報(bào)道了全國(guó)人大常委會(huì)法工委負(fù)責(zé)人對(duì)新華社記者的提問(wèn)。針對(duì)現(xiàn)實(shí)中萬(wàn)眾矚目、立法中一波三折的“稅收法定原則”，在這個(gè)答記者問(wèn)中，法工委負(fù)責(zé)人指出，根據(jù)中共中央日前審議通過(guò)《貫徹落實(shí)稅收法定原則的實(shí)施意見(jiàn)》，全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)在2020年完成相關(guān)立法工作。這意味著，在真正實(shí)現(xiàn)稅收“法”定之前，目前的稅收征管依據(jù)仍然是國(guó)務(wù)院所頒布的條例。那么，為何《立法法》修正之后，“稅收法定”依然尚待時(shí)日而非倚馬可待?一葉知秋，我們可以看出中國(guó)立法工作中的哪些曲折與幽隱?

　　新《立法法》對(duì)人大提出的新要求

　　在《立法法》公布實(shí)施整整15年之后，2015年3月15日，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議全體會(huì)議表決通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于修改的決定(草案)》。新《立法法》對(duì)中國(guó)的立法體制結(jié)構(gòu)并無(wú)根本改變，但卻從實(shí)體和程序兩個(gè)方面對(duì)立法工作進(jìn)行了完善。

　　《立法法》修改的一個(gè)重要使命是規(guī)范立法活動(dòng)和提高立法質(zhì)量，著重解決改革與法治之間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)立法必須體現(xiàn)“人民的意志”，尤其重視法律規(guī)范的“針對(duì)性和可行性”。由于要規(guī)范立法活動(dòng)，從工作機(jī)制上講，《立法法》對(duì)全國(guó)人及其大常委會(huì)的工作就提出了許多新的具體要求。

　　一方面，在實(shí)體方面，從立法權(quán)限上講，全國(guó)人大及其常委會(huì)擴(kuò)大、或者說(shuō)收回了一系列的立法權(quán)。第一，根據(jù)修正案第4條，新《立法法》第8條新增三項(xiàng)只能制定“法律”的內(nèi)容，包括：(1)稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度;(2)對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收、征用;(3)基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度。第二，根據(jù)修正案第5條，新《立法法》第10條對(duì)“授權(quán)”立法做了明確限制，授權(quán)的期限一般不超過(guò)5年，被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在授權(quán)期限屆滿的六個(gè)月以前，向授權(quán)機(jī)關(guān)報(bào)告授權(quán)決定實(shí)施情況，并提出是否需要制定有關(guān)法律的意見(jiàn)。第三，新《立法法》第13條規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)部分地方暫時(shí)調(diào)整或暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定。

　　另一方面，全國(guó)人大及其常委會(huì)立法權(quán)的擴(kuò)展，不僅意味著對(duì)政府權(quán)力“任性”的更大限制，也要求全國(guó)人大及其常委會(huì)自身在行使立法權(quán)上不能任性。為此，新《立法法》從程序上也做出了一些新的規(guī)定。修正案從第7-13條，第15-20條，以及第23條等，從常委會(huì)審議法律案及相關(guān)機(jī)構(gòu)的立法調(diào)研應(yīng)該或可以邀請(qǐng)全國(guó)人大代表參加，法律案提交表決前常委會(huì)審議的次數(shù)，審議中對(duì)修改意見(jiàn)的處理，立法論證會(huì)及聽(tīng)證會(huì)的召開(kāi)，法律案的意見(jiàn)征求，分歧較大的重要條款單獨(dú)表決，立法規(guī)劃及計(jì)劃的編制等，對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)自身的立法程序做了比較細(xì)致的要求。

　　按照新《立法法》第51條的規(guī)定來(lái)說(shuō)，這些方面就是全國(guó)人大及其常委會(huì)“加強(qiáng)對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用。”

　　立法機(jī)構(gòu)工作隨之步入“新常態(tài)”

　　然而，權(quán)力雖然是一種資格，但對(duì)權(quán)力的行使卻需要能力。中國(guó)當(dāng)前實(shí)行的是一種統(tǒng)一而又分層的立法體制，全國(guó)人大及其常委會(huì)是最重要的立法機(jī)關(guān)。它的權(quán)限就不必說(shuō)了，位高權(quán)重，但行使權(quán)力的資源需求也自然更大。僅就立法而言，根據(jù)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，其任期內(nèi)需進(jìn)行68部法律的制定或修改，其中條件比較成熟，任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的法律草案有47件，另外有21件需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請(qǐng)審議的法律草案。而根據(jù)張德江兩會(huì)上的報(bào)告，2015年度人大常委會(huì)的立法任務(wù)就有約30件，雖然這并不意味著今年必須完成，但也可以說(shuō)是任務(wù)繁重。

　　但是，根據(jù)目前的全國(guó)人大及其常委會(huì)立法工作機(jī)制，雖然人們不懷疑它能夠完成任期內(nèi)的立法規(guī)劃，但對(duì)于立法法所要求的立法活動(dòng)是否規(guī)范、立法質(zhì)量是否夠好、立法的針對(duì)性與可執(zhí)行性是否夠強(qiáng)，以及人大常委會(huì)能否真正主導(dǎo)立法等方面，卻不能不有所擔(dān)心。

　　從立法的起草機(jī)構(gòu)而言，在全國(guó)人大及其常委會(huì)內(nèi)部，往往會(huì)根據(jù)法律草案的情況，由全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)、法制工作委員會(huì)、全國(guó)人大代表或組成人員、或者有時(shí)成立的專門(mén)起草委員會(huì)來(lái)起草。比如，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃的68件法律案中，除9部已經(jīng)提交審議或通過(guò)的法律案外，委員長(zhǎng)會(huì)議牽頭或起草的有4件，專門(mén)委員會(huì)起草的有13件，剩下的42件主要都是由國(guó)務(wù)院來(lái)牽頭或提出的，將近61.8%。

　　就人大常委會(huì)內(nèi)部的法案起草者來(lái)說(shuō)，雖然牽頭或起草單位多為委員長(zhǎng)會(huì)議和各專門(mén)委員會(huì)，但實(shí)際上，法制工作委員會(huì)(簡(jiǎn)稱“法工委”)在其中擔(dān)負(fù)著最為重要的工作。而由于法工委人手和精力的限制，恐怕很多具體的起草工作，還是要落到相應(yīng)行政機(jī)關(guān)頭上，專家和社會(huì)能夠參與的，可能還并沒(méi)有那么多。

　　很簡(jiǎn)單，由于人大常委會(huì)目前的機(jī)制，根據(jù)統(tǒng)計(jì)，包括委員長(zhǎng)、副委員長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)等人在內(nèi)，目前常委會(huì)應(yīng)該有169名委員。雖然這些委員中相當(dāng)一部分都曾是資深官員，有著豐富的經(jīng)驗(yàn)，但是他們中擁有法律或者立法工作經(jīng)驗(yàn)的比例并不高，而且還有一部分身兼其他職務(wù)，并不能專一于常委會(huì)事務(wù)，代表專職化程度顯然不高。

　　立法是現(xiàn)代政府活動(dòng)中非常復(fù)雜和精密的事項(xiàng)，說(shuō)有些立法是重大工程也不為過(guò)。因此，立法還必須有時(shí)間的保障。根據(jù)對(duì)192個(gè)國(guó)家和地區(qū)議會(huì)會(huì)期的統(tǒng)計(jì)，超過(guò)180天的達(dá)59.8%，在亞洲國(guó)家和地區(qū)中，這一數(shù)據(jù)則是62.5%。而中國(guó)的全國(guó)人大每年只召開(kāi)一次全會(huì)，而根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)當(dāng)前的《議事規(guī)則》，常委會(huì)一般每?jī)蓚€(gè)月舉行一次，有特殊需要時(shí)可臨時(shí)召開(kāi)，沒(méi)有規(guī)定具體會(huì)期。但從實(shí)踐中看，全國(guó)人大及其常委會(huì)每個(gè)立法年度召集會(huì)議的天數(shù)都比較少。根據(jù)周偉教授的計(jì)算，除第六屆全國(guó)人大會(huì)期最長(zhǎng)，達(dá)258天/屆(一屆為4年)、51.6天/年外，前六屆人大平均會(huì)期沒(méi)有超過(guò)30天/年的;而第七屆至第十屆人大，會(huì)期最長(zhǎng)的第七屆平均是41.2天/年，第十屆只有31.8天/年。而全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法任務(wù)卻一直在增加，第九屆和第十屆的會(huì)期分別是166天、159天，相應(yīng)的審議議案總數(shù)是427、462件，其中有關(guān)法律的議案數(shù)是232、160件。

　　回到十二屆全國(guó)人大，在剩下的任期內(nèi)，要完成59件立法規(guī)劃所確定的任務(wù)(盡管不一定全部通過(guò))，還要論證包括財(cái)政稅收、國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)、社會(huì)信用、航空、航天方面的立法項(xiàng)目，強(qiáng)制執(zhí)行、陸地國(guó)界、機(jī)構(gòu)編制、國(guó)際刑事司法協(xié)助、行政程序方面的立法項(xiàng)目，網(wǎng)絡(luò)安全、廣播電視傳輸保障、文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)、公共文化服務(wù)保障方面的立法項(xiàng)目，農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)、學(xué)前教育方面的立法等約20項(xiàng)立法論證任務(wù)?？紤]到它還要行使監(jiān)督權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)和人事任免權(quán)，還要組織立法調(diào)研、法律實(shí)施調(diào)研和評(píng)估，人們很難不擔(dān)心它能否在有限的時(shí)間里完成如此之多的重要任務(wù)，以及規(guī)范立法活動(dòng)、完善授權(quán)立法、提高立法質(zhì)量、確立人大立法主導(dǎo)地位的目的能在多大程度上實(shí)現(xiàn)。

　　人大主導(dǎo)還是行政主導(dǎo)

　　但是，既然法律以莊嚴(yán)的形式提出了要求，全國(guó)人大及其常委會(huì)作為立法機(jī)關(guān)，更應(yīng)該以身作則，嚴(yán)格履職。但它很快就遇到了第一個(gè)挑戰(zhàn)。

　　按照新《立法法》的要求，一系列以前主要靠國(guó)務(wù)院行政法規(guī)，或者地方政府部門(mén)規(guī)章，甚至政府部門(mén)規(guī)范性文件(紅頭文件)來(lái)規(guī)制的方面，都需要由全國(guó)人大或其常委會(huì)通過(guò)立法來(lái)進(jìn)行解決。

　　當(dāng)前最直接的就是“稅收法定原則”給立法機(jī)關(guān)所帶來(lái)的新任務(wù)。目前，現(xiàn)行的18個(gè)稅種中，除個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、車(chē)船稅由法律規(guī)定征收外，增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅、資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、車(chē)輛購(gòu)置稅、印花稅、契稅、耕地占用稅、煙葉稅、船舶噸稅、關(guān)稅(海關(guān)法只規(guī)定征收關(guān)稅，但具體稅收要素由條例規(guī)定)等15個(gè)稅種由國(guó)務(wù)院制定的有關(guān)暫行條例規(guī)定征收。那么，在新《立法法》通過(guò)之后這些稅收及其條例怎么辦，就成為一個(gè)棘手的問(wèn)題。馬上廢止國(guó)務(wù)院條例進(jìn)行立法，顯然困難，因此，全國(guó)人大常委會(huì)提出了一個(gè)“五步曲”的解決方案。

　　1.不再出臺(tái)新的稅收條例;擬新開(kāi)征的稅種，將根據(jù)相關(guān)工作的進(jìn)展情況，同步起草相關(guān)法律草案，并適時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。 2.與稅制改革相關(guān)的稅種，將配合稅制改革進(jìn)程，適時(shí)將相關(guān)稅收條例上升為法律，并相應(yīng)廢止有關(guān)稅收條例。在具體工作中，有一些稅種的改革涉及面廣、情況復(fù)雜，需要進(jìn)行試點(diǎn)，可以在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上先對(duì)相關(guān)稅收條例進(jìn)行修改，再將條例上升為法律。3.其他不涉及稅制改革的稅種，可根據(jù)相關(guān)工作進(jìn)展情況和實(shí)際需要，按照積極、穩(wěn)妥、有序、先易后難的原則，將相關(guān)稅收條例逐步上升為法律。4.待全部稅收條例上升為法律或廢止后，提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)廢止《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》。 5.全國(guó)人大常委會(huì)將根據(jù)上述安排，在每年的立法工作計(jì)劃中安排相應(yīng)的稅收立法項(xiàng)目。

　　從“五步曲”中可以看出立法機(jī)關(guān)的小心翼翼與謹(jǐn)小慎微。在新《立法法》下，全國(guó)人大及其常委會(huì)可謂是權(quán)力大、任務(wù)重、時(shí)間緊，但僅僅落實(shí)“稅收法定”就需要它用五年時(shí)間完成五步曲，而不能大步邁進(jìn)、一步到位。這實(shí)在是因?yàn)槿珖?guó)人大及其常委會(huì)的立法資源太有限了。

　　而這就意味著，也即在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，《立法法》修改之前的問(wèn)題仍然會(huì)繼續(xù)存在，稅種、稅率、征管，不僅在執(zhí)行中是行政機(jī)關(guān)說(shuō)了算，就是法規(guī)制定也仍然是行政機(jī)關(guān)說(shuō)了算。從而導(dǎo)致一個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題，就是久被詬病的行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)立法所帶來(lái)的“部門(mén)立法”、“部門(mén)利益”問(wèn)題，依然得不到根本解決，從而使人大主導(dǎo)立法的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，仍然有待時(shí)日。

　　這同時(shí)也意味著，在許多國(guó)家原本統(tǒng)一的立法權(quán)，在中國(guó)實(shí)際上被分割為兩個(gè)部分：起草權(quán)和審議權(quán)。由于人大及其常委會(huì)立法資源有限，立法的起草工作，一直以來(lái)都是、并且還將繼續(xù)主要依賴行政機(jī)關(guān)，導(dǎo)致立法機(jī)關(guān)的起草權(quán)在實(shí)際上旁落;而在這種情況下，審議和表決如何不淪為形式，立法機(jī)關(guān)如何不淪為橡皮圖章，如何防止“部門(mén)利益”使立法真正體現(xiàn)“人民意志”，都依然任重道遠(yuǎn)。 在新《立法法》下，全國(guó)人大及其常委會(huì)需要適應(yīng)立法工作的“新常態(tài)”。(作者支振鋒為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員、《環(huán)球法律評(píng)論》副主編)