對當(dāng)前全面深化公安改革的一些建議

河南警察學(xué)院 副教授張超

　　河南警察學(xué)院副教授張超博士主持的中國法學(xué)會部級法學(xué)研究課題《公安機(jī)關(guān)社會管理創(chuàng)新實(shí)證研究》階段性研究成果，對我國當(dāng)前全面深化公安改革提出幾個建議。

　　一、充分認(rèn)識到位、樹立創(chuàng)新信心，從公安組織結(jié)構(gòu)著手，科學(xué)論證制定改革實(shí)施方案

　　當(dāng)前，影響社會穩(wěn)定的新問題、新矛盾多樣多發(fā)，加強(qiáng)社會治理、維護(hù)社會穩(wěn)定面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。同時，公安系統(tǒng)內(nèi)部機(jī)關(guān)化傾向明顯，社會治理基礎(chǔ)薄弱，影響和諧警民關(guān)系的問題突出。特別是在科技進(jìn)步和信息化浪潮沖擊下，現(xiàn)存的多層次、多渠道指揮，指揮與實(shí)戰(zhàn)脫節(jié)，機(jī)關(guān)與基層警力倒掛的警務(wù)模式，已經(jīng)嚴(yán)重不適應(yīng)形勢發(fā)展和工作需要。一些過去行之有效的方法和手段，在新情況、新問題面前需要認(rèn)真取舍、科學(xué)地做好繼往開來。在這種情況下，公安機(jī)關(guān)怎么才能有為?唯一的選擇就是與時俱進(jìn)，大刀闊斧地改革，創(chuàng)新警務(wù)機(jī)制。所以，公安改革既是形勢所迫，更是大勢所趨、勢在必行。但是，由于感到改革存在一定風(fēng)險，不敢改革、不愿改革，多數(shù)改革只是修修補(bǔ)補(bǔ)，改革的信心不足，是當(dāng)前全面深化公安改革面臨的最大困難和問題。

　　建設(shè)具有中國特色社會主義，首先需要有道路自信、理論自信、制度自信。全面深化公安改革，首先需要改革認(rèn)識到位、有足夠的創(chuàng)新自信心。在信心的引領(lǐng)下，充分認(rèn)識到改革創(chuàng)新的必要性、重要性和緊迫性，認(rèn)真組織、科學(xué)論證，著眼長遠(yuǎn)、立足現(xiàn)實(shí)，運(yùn)用法治思維和法治方式，治標(biāo)與治本兼顧，在法律底線范圍內(nèi)制定積極穩(wěn)妥推進(jìn)改革創(chuàng)新的實(shí)施方案，為信心提供強(qiáng)有力的制度支撐。

　　從全國公安改革頂層設(shè)計上講，新中國成立后，公安組織結(jié)構(gòu)改革一直處于漸進(jìn)式的改革中，總的特點(diǎn)是隨著任務(wù)和形勢的變化，不斷增設(shè)新的結(jié)構(gòu)，但由于沒有進(jìn)行整體的頂層設(shè)計，尤其是還沒有充分考慮和研究信息化條件下的公安組織結(jié)構(gòu)設(shè)計問題，使得當(dāng)前的公安組織結(jié)構(gòu)還存在諸多的問題，成為公安機(jī)關(guān)社會治理需要創(chuàng)新的癥結(jié)所在和提升警務(wù)效能需要解決的根本性問題。

　　在縱向結(jié)構(gòu)上，要解決微觀層次過多、指揮層級過多的問題。在橫向結(jié)構(gòu)上，要解決部門過于分散、警種分工過細(xì)的問題。在編制結(jié)構(gòu)上，要解決頭重腳輕的問題。我國行政公安的總編制由改革開放初期的40萬增加到170萬，但與形勢任務(wù)的需要相比，仍然警力不足，必須合理組織、精細(xì)管理，在提高警力科學(xué)配置上狠下功夫。在職位結(jié)構(gòu)上，要解決官多兵少的問題，這是一個特別重要和突出但又容易被忽視的問題。我國在推行行政改革過程中，為了減少改革的阻力，通過多種途徑提高改革對象的職級待遇是常用的一種改革路徑，但是，這樣的改革設(shè)計容易造成“背手的人多、動手的人少”的局面，讓改革很難達(dá)到預(yù)期的成效。在職權(quán)結(jié)構(gòu)上，要解決權(quán)力過分集中、權(quán)責(zé)不協(xié)調(diào)的問題。特別是要解決社區(qū)民警虛置、社區(qū)民警脫離社區(qū)需求的問題，讓社區(qū)民警在社區(qū)里“生根發(fā)芽”、成為社區(qū)的一名成員，讓老百姓的日常警務(wù)需求在社區(qū)民警這里就能得到滿足。

　　二、公安機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)改革的基本原則與現(xiàn)階段的重點(diǎn)選擇

　　(一)基本原則

　　公安機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)改革應(yīng)該遵循警務(wù)基本規(guī)律，貫徹四項(xiàng)基本原則：一是權(quán)責(zé)一致原則。二是精簡原則。我國《憲法》第27條明文規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡的原則”。三是法治原則。要由立法機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)的職能、機(jī)構(gòu)、編制進(jìn)行具體的明確規(guī)定，以保持其穩(wěn)定性和嚴(yán)肅性。四是實(shí)效原則。衡量公安結(jié)構(gòu)改革是否成功的根本標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)踐，關(guān)鍵要看是否提高了警務(wù)效能，是否提高了民眾安全感和滿意度。

　　(二)現(xiàn)階段的重點(diǎn)選擇

　　2003年中央13號文件出臺和“二十公”會議后，一些地方公安機(jī)關(guān)的結(jié)構(gòu)改革，有的把改革重點(diǎn)選定在縱向結(jié)構(gòu)上，有的選定在派出所的橫向結(jié)構(gòu)上，有的選定在編制結(jié)構(gòu)改革上，大規(guī)模地精簡機(jī)關(guān)、下沉警力到基層所隊，“八仙過海，各顯其能”，也暴露出一系列的問題，要解決這些問題，應(yīng)做好下列工作：

　　第一，制定各級公安機(jī)關(guān)編制標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)工作任務(wù)、事權(quán)配置、區(qū)域面積、經(jīng)濟(jì)水平等因素認(rèn)真科學(xué)論證，制定各級公安機(jī)關(guān)的編制標(biāo)準(zhǔn)，“編制就是法”，各地要嚴(yán)格執(zhí)行編制標(biāo)準(zhǔn)。

　　第二，職權(quán)結(jié)構(gòu)要改革。警力下沉的前提是權(quán)力的下放，權(quán)力不下放，下沉的警力也會無事可做，自然容易回流。

　　第三，正確處理和解決上級機(jī)關(guān)“實(shí)戰(zhàn)化”問題。全國需要對中央事權(quán)與地方事權(quán)進(jìn)行明確劃分。在地方公安機(jī)關(guān)，省市兩級公安機(jī)關(guān)“實(shí)戰(zhàn)化”的問題亟待明確。公安技術(shù)方面相對集中，其他方面按照“區(qū)域管理”的原則交給區(qū)縣級公安機(jī)關(guān)處理。

　　第四，精心科學(xué)設(shè)計公安職位結(jié)構(gòu)。我國公安機(jī)關(guān)隊伍龐大、人員眾多，“壓職壓級”的現(xiàn)象極為嚴(yán)重，從根本上解決，就必須實(shí)施公安職位結(jié)構(gòu)改革，建立不同于一般行政機(jī)關(guān)的職位制度，在完善現(xiàn)行警銜制度的基礎(chǔ)上，依托警察職務(wù)序列和警銜制度建立公安機(jī)關(guān)的職位結(jié)構(gòu)。

　　第五，研究制定《公安機(jī)關(guān)組織法》。我國行政管理部門組織立法相當(dāng)滯后，還沒有成熟的立法例。2006 年由國務(wù)院頒布的《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》是我國行政管理機(jī)關(guān)組織立法的第一個行政法規(guī)，從內(nèi)容到形式都帶有比較明顯的試點(diǎn)性質(zhì)和改革進(jìn)程中的過渡性質(zhì)。建議結(jié)合公安實(shí)踐的探索及其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，深入地科學(xué)研究《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》，積極借鑒境外警察機(jī)關(guān)組織結(jié)構(gòu)的有益經(jīng)驗(yàn)，對各級公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的名稱、職能、規(guī)格、數(shù)額、編制、關(guān)系等進(jìn)行具體詳細(xì)的規(guī)定，并以全國人大常委會的名義發(fā)布，使之成為公安機(jī)關(guān)組織結(jié)構(gòu)的法律依據(jù)。需要強(qiáng)調(diào)的是，應(yīng)該把公安派出所的組織立法在《公安機(jī)關(guān)組織法》專章詳細(xì)系統(tǒng)規(guī)定。

　　第六，研究制定行政法規(guī)《公安機(jī)關(guān)社區(qū)警務(wù)條例》。2009年，全國人大常委會撤銷了《公安派出所組織條例》，派出所組織立法出現(xiàn)了空白，派出所的組織建設(shè)踏步不前，基層基礎(chǔ)過弱難以改觀，甚至助推了基層基礎(chǔ)過弱。1997年我國公安機(jī)關(guān)推行責(zé)任區(qū)制，隨著2000年全國在城市普遍建立社區(qū)，公安機(jī)關(guān)2002年從大中城市開始全面推行社區(qū)警務(wù)，2006作為公安基層基礎(chǔ)建設(shè)年，確立城鄉(xiāng)社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略，并且寫進(jìn)了2007年中共十七大報告。但是，社區(qū)警務(wù)組織立法依然空白，與公安實(shí)踐的需求明顯不適應(yīng)，更是滿足不了全面深化公安改革的需求。我國有《城市居民委員會組織法》和《村民委員會組織法》，但是，作為基層社會自治基本保障要素的社區(qū)警務(wù)沒有法律地位，社區(qū)警務(wù)嚴(yán)重名不副實(shí)，這是根本性原因。建議國務(wù)院出臺行政法規(guī)《公安機(jī)關(guān)社區(qū)警務(wù)條例》，為社區(qū)警務(wù)提供組織和運(yùn)行保障，這是為基層社會依法規(guī)范、積極穩(wěn)步推進(jìn)自治、建設(shè)中國特色社會主義提供保障。

　　三、對設(shè)區(qū)的市城市公安機(jī)關(guān)組織結(jié)構(gòu)改革的建議

　　這里的“設(shè)區(qū)的市”，指的是省會市(自治區(qū)首府)、國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市和省轄設(shè)區(qū)的市，不包括直轄市。直轄市都是特大城市，在城區(qū)公安機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)上有必要保持“市局——分局——派出所”三級管理體制，應(yīng)探討的是這個宏觀管理體制下的微觀體制問題、具體運(yùn)行和外部銜接的機(jī)制問題。但是，省會市(自治區(qū)首府)、國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市和省轄設(shè)區(qū)的市有280個(2015年《立法法》修改把地方立法權(quán)擴(kuò)至284個設(shè)區(qū)的市，含4個直轄市)，而且，隨著行政管理體制改革的推進(jìn)和新型城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，這個數(shù)字還會有明顯的上升。這些城市的情況差別很大，在宏觀管理體制上就需要根據(jù)實(shí)際情況分類區(qū)別對待。

　　(一)宏觀管理體制分類分別實(shí)行“兩級制”和“三級制”

　　設(shè)區(qū)的市情況差別很大，應(yīng)該分類確定包括公安機(jī)關(guān)組織框架在內(nèi)的行政管理體制。2014年7月底，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》發(fā)布，結(jié)合2014年3月發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》，以現(xiàn)有人口數(shù)量為基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，以人口動態(tài)發(fā)展進(jìn)程為重要影響指標(biāo)，對我國設(shè)區(qū)的市進(jìn)行分類確定公安組織層級框架。300萬人口以下的城市公安機(jī)關(guān)應(yīng)實(shí)行“兩級制”;500萬人口以上的特大城市公安機(jī)關(guān)仍應(yīng)堅持“三級制”;300-500萬人口的城市，以人口動態(tài)發(fā)展進(jìn)程為重要影響指標(biāo)，確定公安機(jī)關(guān)組織層級是“三級制”還是“三級制”。

　　中小城市公安組織層級框架改為“兩級”的，從法理上和社會需求的角度講，稱為“派出所”為宜；但是，《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》上規(guī)定的名稱是“分局”。所以，建議中央加快頂層設(shè)計改革、修改《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》。

　　需要指出的是，在公安工作的最前線，應(yīng)以派出所為基本作戰(zhàn)單元，實(shí)行“警區(qū)制”，配備足夠警力，實(shí)施集團(tuán)作戰(zhàn)，切忌條塊分割，以最大限度地整合警力，減少扯皮內(nèi)耗，實(shí)現(xiàn)最大警務(wù)效能。

　　(二)實(shí)行“四大部”建制

　　公安機(jī)關(guān)的大部制改革設(shè)想由來已久。1988年，公安部提出機(jī)構(gòu)設(shè)置的“五大塊”設(shè)想，對于現(xiàn)在的公安結(jié)構(gòu)改革仍然具有現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義。

　　現(xiàn)階段我國設(shè)區(qū)市公安機(jī)關(guān)履行綜合管理職能的結(jié)構(gòu)改革首先應(yīng)實(shí)行“四大部”建制，即 ：警令部、政治部、監(jiān)督部、保障部。警令部除了傳統(tǒng)的辦公室職能，還包括指揮中心、情報中心、信息中心、通信中心。政治部和監(jiān)督部都屬于隊伍管理職能的綜合機(jī)關(guān)，應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)和整合。

　　(三)“警種結(jié)構(gòu)”應(yīng)堅持“板塊制”

　　各警種支隊具有實(shí)戰(zhàn)性、專業(yè)性的特點(diǎn)。

　　第一，各警種支隊從任務(wù)性質(zhì)分為板塊 ：一是偵查板塊，二是社會治安治理板塊，三是監(jiān)所管理板塊，四是公安技術(shù)板塊。

　　第二，理順各警種支隊與各公安分局(派出所)的關(guān)系。各直屬支隊?wèi)?yīng)精干，各分局(派出所)應(yīng)做大做強(qiáng)。在把網(wǎng)安、技偵、信通等公安技術(shù)力量相對集中在市局的基礎(chǔ)上，除保留必要的機(jī)動處突力量外，其他警種的主力都應(yīng)沉到分局，集中警力實(shí)施區(qū)域集團(tuán)作戰(zhàn)。

　　第三，規(guī)范各警種支隊與警令部的關(guān)系。借鑒軍隊總參謀部體制的經(jīng)驗(yàn)，確定警令部與各警種支隊之間的業(yè)務(wù)指揮關(guān)系。

　　第四，堅持整合原則，將業(yè)務(wù)職能相近的部門予以整合。減少了職能的交叉和扯皮，也避免了重復(fù)建設(shè)與浪費(fèi)。

　　四、強(qiáng)力推進(jìn)警務(wù)工作運(yùn)行機(jī)制

　　在建立組織結(jié)構(gòu)框架改革的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步健全完善各項(xiàng)工作運(yùn)行機(jī)制，確保各個環(huán)節(jié)有效銜接，各項(xiàng)工作有序運(yùn)行，警務(wù)效能不斷提高。重點(diǎn)建立完善以下機(jī)制：

　　一是信息化支撐機(jī)制。加強(qiáng)警綜平臺和“大情報”系統(tǒng)建設(shè)和應(yīng)用，建立動態(tài)管控和預(yù)警防控機(jī)制，提高偵查破案能力。充分利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立網(wǎng)上便民利民服務(wù)機(jī)制。

　　二是扁平指揮、整體作戰(zhàn)機(jī)制。建立指揮中心與一線處置警力的點(diǎn)對點(diǎn)指揮調(diào)度、快速高效的扁平指揮模式，建立公安機(jī)關(guān)與社會有關(guān)部門之間聯(lián)勤聯(lián)動機(jī)制，形成加強(qiáng)社會治理服務(wù)的合力。

　　三是實(shí)戰(zhàn)化勤務(wù)機(jī)制。按照部署隨著警情變、警力跟著警情走的要求，建立網(wǎng)格化布警、動態(tài)化巡防機(jī)制，切實(shí)把警力駐守到維護(hù)治安、服務(wù)民眾、社會治理的第一線，最大限度地提高民眾見警率和民警管事率。

　　四是教育培訓(xùn)機(jī)制。圍繞民警的警務(wù)理念和實(shí)戰(zhàn)化、專業(yè)化的要求，組織開展多種形式的教育訓(xùn)練活動。

　　五是考評激勵和保障機(jī)制。把民眾安全感和滿意度作為衡量和檢驗(yàn)公安工作成效的根本標(biāo)準(zhǔn)，把考評結(jié)果與民警獎罰掛鉤，建立干部任用動態(tài)管理機(jī)制，建立向基層一線民警傾斜的用人機(jī)制和導(dǎo)向。從優(yōu)待警，落實(shí)警務(wù)保障和民警待遇。

　　六是執(zhí)法銜接機(jī)制。依據(jù)法律、法規(guī)出臺相關(guān)制度和規(guī)范，科學(xué)劃分市局和分局(派出所)的執(zhí)法權(quán)限，做好與區(qū)政府、檢法機(jī)關(guān)的執(zhí)法程序銜接。