巴黎氣候變化談判對(duì)未來中國能源戰(zhàn)略布局的影響及中國的路徑選擇

呂 江

　　《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第21次締約方大會(huì)將于2015年底在法國巴黎召開。此次巴黎會(huì)議的重要議題是，終結(jié)2011年以來，“德班平臺(tái)”項(xiàng)下的氣候變化談判，并制定一份針對(duì)所有締約方的、具有法律約束力的新的氣候變化協(xié)議。毫無疑問，該協(xié)議一俟達(dá)成，不僅會(huì)對(duì)中國應(yīng)對(duì)氣候變化產(chǎn)生重大影響，而且亦會(huì)對(duì)與氣候相關(guān)的能源領(lǐng)域形成強(qiáng)有力的挑戰(zhàn)。是以，采取何種應(yīng)對(duì)策略，特別是將能源棋子置于何處，無疑將是應(yīng)對(duì)氣候變化、保障能源安全，和促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵。

　　一、巴黎氣候變化談判對(duì)中國能源戰(zhàn)略布局的影響

　　它對(duì)未來中國能源戰(zhàn)略布局或?qū)a(chǎn)生如下影響：

　　(一)中國無法游離于碳減排協(xié)議之外，能源重新布局再所難免

　　自《聯(lián)合國氣候變化框架公約》生效以來，中國一直游離在碳減排法律義務(wù)之外。然而，隨著近年來國內(nèi)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，中國已成為全球最大的能源生產(chǎn)消費(fèi)國，而隨之碳排放也躍居全球首位。因此，國際社會(huì)要求中國加入強(qiáng)制減排行列的呼聲也愈來愈強(qiáng)烈。更為重要的是，隨著美國頁巖氣革命的成功，其從拒絕碳減排，轉(zhuǎn)向了接納碳減排，而美國這一立場(chǎng)的轉(zhuǎn)變，無疑將加大中國在氣候變化談判上的壓力。是以，與其徘徊在新協(xié)議之外，不如參與協(xié)議的制度設(shè)計(jì)，將主動(dòng)權(quán)掌握在自己手中。

　　然而，必須承認(rèn)的是，一旦中國加入新的氣候變化協(xié)議，則意味著原有能源戰(zhàn)略布局需要進(jìn)行重新調(diào)整。因?yàn)槿绾卧谑茉春托履茉粗g找到一個(gè)度，如何在碳減排與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的囚徒困境中進(jìn)行理性的制度抉擇，不僅是科學(xué)問題，更是一個(gè)戰(zhàn)略布局問題。而且，這一戰(zhàn)略布局的優(yōu)劣將直接影響到未來中國能源安全和國家經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)健發(fā)展。

　　(二)全球能源充沛虛實(shí)難判，維持能源恒定或偏執(zhí)減排均存隱患

　　無論是從國際能源署的預(yù)測(cè)，還是國內(nèi)外油價(jià)的下跌，都試圖在證明全球和國內(nèi)能源供應(yīng)的充沛。毋庸置疑，充沛的能源供給有利于新的氣候變化協(xié)議的締結(jié)。然而，當(dāng)前這一能源形勢(shì)，卻有使人們忽視兩個(gè)嚴(yán)重問題的可能。其一，協(xié)議的締結(jié)如是建立在當(dāng)前能源供給充沛的前提下，那么，碳減排的目標(biāo)有可能會(huì)被拔高。其二，即使新協(xié)議中碳減排目標(biāo)未被拔高，但如鑒于當(dāng)前能源充沛，在能源戰(zhàn)略布局上，一旦出現(xiàn)“躍進(jìn)式”的碳減排，則勢(shì)必?fù)p害中國能源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　這是因?yàn)?，能源從來都不是直線發(fā)展的，尤其是在金融、期貨等衍生品與能源相結(jié)合之后，這種供需變化就更顯虛實(shí)相雜了。當(dāng)前的能源充沛無疑存在諸多幻象，其很大程度上是多方面因素共同作用的結(jié)果，一旦其中任何一個(gè)鏈條斷裂，能源充沛就會(huì)蕩然無存，而且極有可能發(fā)生能源突變。具體而言：

　　第一，美國的頁巖革命支持了全球能源的充沛，但其頁巖產(chǎn)量仍只能維持一個(gè)較短時(shí)期的充沛(產(chǎn)量與儲(chǔ)量是兩個(gè)概念)，這已被國際能源署最新的研究報(bào)告所預(yù)測(cè)。更為重要的是，中東國家由于受美國頁巖影響，收入銳減。因此，意欲通過擴(kuò)大石油產(chǎn)量，降低油價(jià)的方式，拖垮美國的頁巖產(chǎn)量。無疑，當(dāng)前油價(jià)的下跌與歐佩克目前所采取的能源策略不無關(guān)系。而一旦美國頁巖油氣產(chǎn)量下，油價(jià)則必會(huì)高企。其實(shí)質(zhì)不是能源產(chǎn)量不夠，而是能源受政治影響產(chǎn)生的蝴蝶效應(yīng)起了作用。

　　第二，歐盟經(jīng)濟(jì)乏力，體現(xiàn)出能源過剩。由于金融危機(jī)，歐盟一直沒有徹底擺脫經(jīng)濟(jì)困境。經(jīng)濟(jì)上的下滑，使其能源需求自然下降，全球能源則表現(xiàn)出過剩的幻象。然而，近年來，歐盟經(jīng)濟(jì)開始緩慢復(fù)蘇，特別是英國、德國，二者的經(jīng)濟(jì)增長已頗有起色，這也就意味著歐盟經(jīng)濟(jì)正在恢復(fù)，能源需求會(huì)逐漸加大。能源充沛的場(chǎng)景不會(huì)維持很長時(shí)間。

　　第三，鑒于油價(jià)下跌、特別是俄烏政治爭端，俄羅斯向西的能源出口受到了重大影響，因此，克里姆林宮將目標(biāo)轉(zhuǎn)向東方，中俄能源協(xié)議則易被達(dá)成。然而，一俟前述因素消失，大批能源供應(yīng)又會(huì)轉(zhuǎn)向西方(能源協(xié)議并不保證強(qiáng)制供應(yīng))，我們或?qū)⒚媾R一個(gè)突變式的能源中斷。這是中國能源戰(zhàn)略布局中必須考慮的重大因素。

　　基于這些原因，在能源戰(zhàn)略布局上，維持原有能源結(jié)構(gòu)恒定，不利于碳減排;但提高碳減排目標(biāo)，將重點(diǎn)放在天然氣和新能源上，又可能顧此失彼，一旦能源供應(yīng)突變，則必會(huì)殃及國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的安全穩(wěn)定。

　　二、中國的應(yīng)對(duì)策略

　　巴黎氣候變化談判對(duì)未來中國能源戰(zhàn)略布局產(chǎn)生的影響是巨大的。為此，應(yīng)從兩個(gè)方面入手，即一是從氣候變化制度構(gòu)建本身考慮;一是從能源自身發(fā)展角度考慮。

　　(一)氣候變化制度的構(gòu)建

　　1.氣候變化談判應(yīng)注重從協(xié)議內(nèi)容，轉(zhuǎn)向內(nèi)容與程序并重。這是因?yàn)?，氣候變化談判，?shí)質(zhì)上一個(gè)不完全契約的締結(jié)過程。用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來看，在新的氣候變化協(xié)議談判上，無論締約方如何努力，協(xié)議本身總是存在一些無法完全規(guī)定的事項(xiàng)。因此，在當(dāng)前各國氣候變化立場(chǎng)基本明朗的前提下，在內(nèi)容上的糾纏已無多大意義;相反，應(yīng)更多關(guān)注氣候變化協(xié)議的程序性事項(xiàng)，以期協(xié)議締結(jié)后掌握更多的主動(dòng)權(quán)。譬如，對(duì)協(xié)議的修改、議定、表決的方式方法進(jìn)行制度性選擇。

　　2.氣候變化協(xié)議中的碳減排應(yīng)與技術(shù)支持相掛鉤。發(fā)達(dá)國家無疑在減排技術(shù)方面擁有更多優(yōu)勢(shì)，而技術(shù)的輸入將直接關(guān)系到中國碳減排的成效。因此，在氣候變化談判中，中國的應(yīng)對(duì)策略應(yīng)盡可能將自身的碳減排與發(fā)達(dá)國家的技術(shù)支持相掛鉤。唯有如此，我們才能在未來碳減排中獲益。否則，鑒于中國高強(qiáng)度的碳排放，減排必將是一個(gè)巨大的壓力包。

　　3.應(yīng)將氣候變化協(xié)議作為氣候相關(guān)領(lǐng)域的主導(dǎo)制度。盡管近年來中國自身實(shí)力得到強(qiáng)有力的提升，但在外交和國際法領(lǐng)域，西方發(fā)達(dá)國家仍占據(jù)著主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)。因此，與氣候相關(guān)領(lǐng)域的多頭談判和制度的構(gòu)建，必會(huì)削弱中國的談判力量。例如目前在航空領(lǐng)域的碳減排，如完全安排在國際民航組織之下，或?qū)⑻缄P(guān)稅問題交由世界貿(mào)易組織處理，都會(huì)對(duì)中國產(chǎn)生不利影響。是以，應(yīng)將此次氣候變化協(xié)議以制度的形式確立為氣候相關(guān)領(lǐng)域的主導(dǎo)規(guī)則。

　　(二)能源戰(zhàn)略布局的構(gòu)建

　　1.盡快組建能源部。目前國內(nèi)能源治理方面，仍存在著多頭管理的情況。這種分散治理模式的弊端越來越凸顯。其不僅影響到能源企業(yè)的良性發(fā)展，而且亦對(duì)環(huán)境保護(hù)、國土資源等相關(guān)領(lǐng)域形成了惡性阻礙。此外，從全球能源治理模式來看，大多國家都建立起能源部或氣候能源部。這種機(jī)構(gòu)設(shè)置，無疑對(duì)于能源治理和溫室氣體減排都具有更高效的管理意義。而且更為重要的是，能源部的建立可以有效地劃分出市場(chǎng)與政府的職權(quán)范圍，這樣既有助于防止國有能源企業(yè)的腐敗問題，又可使能源企業(yè)的市場(chǎng)屬性充分調(diào)動(dòng)。

　　2.盡快出臺(tái)能源法。到目前為止，我國尚沒有一部完整的能源法。能源法付之闕如的危害在于：一是相關(guān)能源子法的出臺(tái)缺乏理論依據(jù)，更多地成了利益分配之法。例如《煤炭法》的修改遲遲不能開展，《天然氣法》《原子能法》的尚未出臺(tái)，都體現(xiàn)了此種困窘。二是原屬能源領(lǐng)域的法律規(guī)制，由于能源法的缺失，而只能放在其他法律中，就造成能源治理上的不協(xié)調(diào)、碎片化，法律之間諸多的相互沖突直接影響到能源領(lǐng)域的良性發(fā)展。

　　3.擴(kuò)大能源市場(chǎng)化。在中國能源領(lǐng)域，市場(chǎng)化一直較低，特別是在生產(chǎn)端一側(cè)。能源企業(yè)的壟斷已帶來諸多弊端。因此，對(duì)能源企業(yè)的市場(chǎng)化改革勢(shì)在必行。特別是當(dāng)前國內(nèi)能源充沛之時(shí)，能源領(lǐng)域打破壟斷，進(jìn)行市場(chǎng)化改革正當(dāng)時(shí)。應(yīng)還能源國有企業(yè)的市場(chǎng)地位，同時(shí)擴(kuò)大能源非國有企業(yè)進(jìn)入。一個(gè)完善的能源市場(chǎng)將有助于中國抵抗更大的能源供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。

　　4.加強(qiáng)能源基礎(chǔ)建設(shè)。中國不是能源不夠，而是能源基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。中西部的優(yōu)質(zhì)能源無法迅速配置，從而影響到能源生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，在當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)走低狀態(tài)，加大能源基礎(chǔ)設(shè)施的投資(其也符合國家“一帶一路”的基本戰(zhàn)略)，無疑會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又能加強(qiáng)能源供應(yīng)能力，可謂一舉兩得之策略。

　　5.樹立能源變革的指導(dǎo)思想。應(yīng)將能源變革的指導(dǎo)思想納入到能源戰(zhàn)略布局中。以能源變革為目標(biāo)，促進(jìn)能源技術(shù)進(jìn)步和能源市場(chǎng)化。

　　6.將碳減排的主力放能源領(lǐng)域。新的氣候變化協(xié)議主要焦點(diǎn)就在碳減排，而碳減排的發(fā)力點(diǎn)則無疑是在能源。與其所有企業(yè)都參與到碳減排中，將減排精力分散，不如集中力量先進(jìn)行能源領(lǐng)域的碳減排。一旦能源領(lǐng)域的碳減排指標(biāo)完成，整個(gè)減排就易于實(shí)現(xiàn)。然而，必須強(qiáng)調(diào)的是，能源領(lǐng)域的碳減排，不意味著減少傳統(tǒng)能源的使用，增大可再生能源的使用。相反，應(yīng)當(dāng)是多元發(fā)展，即不排斥石化能源，又不反對(duì)可再生能源，而是支持所有的“新”能源。即在煤炭領(lǐng)域進(jìn)行碳捕獲與封存技術(shù)的商業(yè)化運(yùn)行、擴(kuò)大天然氣領(lǐng)域，特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快非常規(guī)能源的勘探，開展核能的建設(shè)投資、以及對(duì)風(fēng)能等可再生能源的運(yùn)行模式創(chuàng)新。