《氣候變化應對法》中法律責任的設置方案

程雨燕*

　　2012年4月，由中國社科院法學研究所草擬的《氣候變化應對法》(建議稿)初稿(以下簡稱《建議稿》)在京發(fā)布，這是我國以“應對氣候變化”為專題的第一個系統(tǒng)的法律建議文本。這標志著我國的氣候變化應對國家行動正在經(jīng)歷由政策上升為法律的蟬蛻過程，立法已經(jīng)進入實質(zhì)性啟動階段。政策法律化的重要目標即為強制性，希望憑借法律的強制功能保障氣候變化應對方案及行動的實現(xiàn)?！督ㄗh稿》因此突破以往氣候變化應對的政策法規(guī)，首次引入“法律責任”章節(jié)，共11條。而此前《國家方案》、《應對氣候變化的決議》，以及我國首部應對氣候變化的地方性法規(guī)《青海省應對氣候變化辦法》等均未設置法律責任條款。但是《建議稿》的法律責任機制設計卻因并不完善而受到某些專家的質(zhì)疑。那么氣候變化應對的法律責任機制究竟應當如何設置?

　　首先，應當在《氣候變化應對法》中專門設置法律責任章節(jié)。從立法實踐來看，全球第一部確定溫室氣體減排目標的法案——英國《氣候變化法案》，東南亞第一部氣候變化法——菲律賓《氣候變化法》等都沒有設置法律責任。從立法理論來看，法學界對此一直存在兩種不同的看法：一種觀點認為，氣候變化應對法不應是宣示性法律，而應是一部規(guī)范性、操作性強的法律，法律責任是立法過程中必須考慮的一個核心問題。另一種觀點則認為，不應把法律責任作為立法的重點，從側面提及即可。筆者則贊同前者，認為氣候變化應對法的法律責任設定具有必要性，這是由氣候變化應對法中政府主導型軟法條款與硬法條款共存的特點所決定的。

　　其次，考慮到《氣候變化應對法》的特殊性，其法律責任設置應當符合五大原則。

　　一部立法是否能夠?qū)崿F(xiàn)法治目的，是否能夠達到預期的效果，在很大程度上取決于法律責任的設置是否科學。而法律責任的科學性又取決于其設計是否能夠緊密契合相關立法的具體特質(zhì)，氣候變化應對法律責任機制的設計同樣也必須基于氣候變化應對法之特殊性分析而展開。目前較為成熟的氣候變化應對立法模式大致呈現(xiàn)以下特點。其一，氣候變化應對法中政府主導型軟法條款與硬法條款共存，這一特點使其在保留軟法優(yōu)勢的同時又盡量避免受制于軟法缺陷。其二，氣候變化應對法并非對于已有法律規(guī)范的覆蓋替代，而是在其基礎上所謀求的拓展與提升。其三，在全球氣候變化的大背景下，氣候變化應對法必然具有國內(nèi)法與國際法兩個相互影響的向度。其四，應對氣候變化的現(xiàn)實及氣候變化立法的價值取向都決定氣候變化應對法須統(tǒng)籌并重“利益保護”與“利益促進”的雙重目標而不可偏廢。其五，氣候變化應對法實質(zhì)上以環(huán)境倫理為基礎確認了生態(tài)市場經(jīng)濟的正當性。如何充分、準確把握前文所述的氣候變化應對立法特質(zhì)，系統(tǒng)研究及科學解答氣候變化應對法律責任的規(guī)制對象、整體定位、責任形象、價值功能、規(guī)制強度等重大理論命題，量體裁衣地構建富有規(guī)制實效的法律責任機制無疑是該項立法之成敗關鍵。

　　根據(jù)《氣候變化應對法》的如上特質(zhì)，氣候變化應對法律責任的設置應當遵循以下五大原則：

　　一是法律責任的規(guī)制對象應當涵蓋政府及公民。法律責任的設置具體到氣候變化應對法中，結合其軟法條款與硬法條款共存的特質(zhì)應當表現(xiàn)為于軟法領域約束政府行為，于硬法領域規(guī)制履行義務不能的行為人。

　　二是法律責任的設計應整體定位于綜合、協(xié)調(diào)與創(chuàng)新。這是氣候變化應對法律責任機制設計的核心問題。由于氣候變化應對法是對已有法律的拓展和提升，因此其法律責任設計具體需要解決內(nèi)在體系完整，外在體系協(xié)調(diào)，以及內(nèi)外體系皆要創(chuàng)新等問題。

　　三是法律責任的形象應為帶著鐐銬舞蹈。這是氣候變化應對法律責任設計所面臨的不同于其他國內(nèi)環(huán)境法的特殊性問題。由于氣候變化應對法的形成具有國際法與國內(nèi)法兩個相互影響的向度，從而產(chǎn)生約束性與適應性的互動，即可以比喻為“帶著鐐銬舞蹈”。具體則需要解決如何有效追究政府不作為或亂作為的環(huán)境責任等問題，以期實現(xiàn)政府的“精確”作為。

　　四是法律責任的價值功能應為懲罰、補償與引導并重。氣候變化應對法“利益保護”與“利益促進”目標并重的特點決定其法律責任的功能也應當是懲罰、補償與引導并重。具體則需要解決如何適當限制懲罰功能、系統(tǒng)完善補償功能、著力強化引導功能等問題。

　　五是法律責任的規(guī)制強度應當寬嚴適中。氣候變化應對法與傳統(tǒng)環(huán)境法單一政府主導的模式不同，以環(huán)境倫理為基礎確認了生態(tài)市場經(jīng)濟的正當性，這決定其法律責任的強度設定應當寬嚴適中。具體則需要解決法律責任中應以何種責任性質(zhì)為主，在行政法律責任中應以何種責任形式為主，法律責任的成立應采取何種歸責原則，承擔責任的財產(chǎn)去向如何等問題。

　　最后，《氣候變化應對法》(建議稿)法律責任章節(jié)的具體完善途徑如下：一是在修改時既要堅持以《環(huán)境保護法》為基礎，遵循其修改后所確認的最新原則、制度和罰則，又必須結合自身的特殊性敢于科學創(chuàng)新。二是既要與國際環(huán)境的主流相吻合，反映世界立法文化的普遍趨勢，又必須深深植根于中國國情的土壤而表現(xiàn)出中國立法的個性。三是應當樹立整體全局的觀念，注意：與其他法律法規(guī)的協(xié)調(diào)性;覆蓋定責、分責、守責、問責、追責及完責整個環(huán)節(jié);要涵蓋責任的多類主體，如政府責任與公務員個人責任，領導責任與直接行為人責任，行政主體責任與行政相對人責任;覆蓋責任的多種類型，如政府責任與社會責任，歷史責任與現(xiàn)任責任，作為責任與不作為責任等;法律責任的分布需要通過加強事前法律責任，與事中、事后法律責任共同實現(xiàn)功能平衡。四是可以適當?shù)牟捎贸傲⒎ǎ潜仨殞ζ湎嚓P的法律責任設置進行全面的合法性審查。

　　* 中共廣東省委黨校法學教研部教授。