我國(guó)自然保護(hù)地居民權(quán)益保障的制度設(shè)計(jì)

山東師范大學(xué) 曾彩琳副教授

　　山東師范大學(xué)曾彩琳副教授主持的中國(guó)法學(xué)會(huì)部級(jí)法學(xué)研究課題階段性成果，分析了我國(guó)自然保護(hù)地居民權(quán)益受損現(xiàn)狀及受損原因，并提出了加強(qiáng)我國(guó)自然保護(hù)地居民權(quán)益保障的對(duì)策建議。

　　一、自然保護(hù)地居民權(quán)益受損現(xiàn)狀

　　(一)經(jīng)濟(jì)利益受損

　　自然保護(hù)地大多位于偏遠(yuǎn)山區(qū)，居民“靠山吃山，靠水吃水”，對(duì)自然資源有著很強(qiáng)的依賴性。這些地區(qū)一旦被劃歸為自然保護(hù)地，居民就不能再在其中從事采藥捕獵、伐木開(kāi)礦等活動(dòng)，這實(shí)際上否認(rèn)了居民對(duì)保護(hù)地自然資源的使用權(quán)，直接導(dǎo)致居民經(jīng)濟(jì)收入下降。此外，一些保護(hù)地建成并開(kāi)展保護(hù)后，野生動(dòng)物種群數(shù)量發(fā)展較快，現(xiàn)有保護(hù)地面積難以滿足所有野生動(dòng)物對(duì)食物、活動(dòng)空間的要求，野生動(dòng)物如越出保護(hù)地進(jìn)入社區(qū)，將給居民的農(nóng)作物、林作物等財(cái)產(chǎn)造成一定程度的破壞。

　　(二)人身安全受損

　　自然保護(hù)地受保護(hù)動(dòng)物除損壞居民財(cái)產(chǎn)外，還常出入社區(qū)傷害居民人身甚至造成居民死亡，使自然保護(hù)地居民人身安全受到極大威脅。而依據(jù)《野生動(dòng)物保護(hù)法》等法律，保護(hù)區(qū)內(nèi)某些動(dòng)物是受保護(hù)動(dòng)物，居民不能對(duì)其捕捉、獵殺，在此種情形下，如何保障居民的人身安全、如何補(bǔ)償居民因受動(dòng)物傷害而產(chǎn)生的損害，這是立法無(wú)法回避的問(wèn)題。

　　(三 )文化利益受損

　　有些保護(hù)地不僅生物多樣性資源豐富，而且蘊(yùn)含著豐富的民族文化、宗教文化等文化資源，自然保護(hù)地的設(shè)立不僅會(huì)打亂當(dāng)?shù)鼐用裱匾u了幾十年甚至幾百年的居住方式、生活習(xí)慣，還可能造成在此環(huán)境中形成的獨(dú)特文化的消失。

　　二、我國(guó)自然保護(hù)地居民權(quán)益受損的法律原因分析

　　我國(guó)當(dāng)前立法主要強(qiáng)調(diào)對(duì)自然保護(hù)地的建設(shè)和管理，而在保護(hù)地居民權(quán)益保障方面仍存在較大的缺失，具體表現(xiàn)在：

　　(一)管理制度不清晰，不利于居民主張權(quán)利

　　在我國(guó)，各種不同類型的自然保護(hù)地所屬的管理部門(mén)不同，如環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)綜合管理自然保護(hù)區(qū)，林業(yè)、農(nóng)業(yè)、地質(zhì)礦產(chǎn)、水利、海洋等有關(guān)行政主管部門(mén)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，主管有關(guān)的自然保護(hù)區(qū);建設(shè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)風(fēng)景名勝區(qū)的監(jiān)督管理工作，其他有關(guān)部門(mén)按照相關(guān)職責(zé)分工，負(fù)責(zé)風(fēng)景名勝區(qū)的有關(guān)監(jiān)督管理工作。這種多級(jí)別、多部門(mén)的自然保護(hù)地管理體制在實(shí)際中容易造成相互扯皮、推諉，有利可圖時(shí)各部門(mén)爭(zhēng)先恐后，出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)卻無(wú)人去管。同時(shí)，我國(guó)還經(jīng)常發(fā)生自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等“你中有我，我中有你”的重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象。同一個(gè)地域有多個(gè)頭銜，多個(gè)部門(mén)都可以介入，這又加劇了自然保護(hù)地管理機(jī)關(guān)權(quán)力的沖突。

　　(二)參與制度不健全，不利于居民表達(dá)自己的利益訴求

　　長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)自然保護(hù)地在管理上實(shí)行的是一種封閉式的管理模式，管理只是當(dāng)?shù)卣拖嚓P(guān)管理部門(mén)的事，保護(hù)地居民被排斥在外，他們只是被動(dòng)的接受者，必須服從來(lái)自管理者的安排，不能充分發(fā)出自己的聲音。雖然在某些法律法規(guī)中有關(guān)于自然保護(hù)地設(shè)立時(shí)要聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，與居民進(jìn)行協(xié)商的規(guī)定，但這種協(xié)商、聽(tīng)證在現(xiàn)實(shí)中往往流于形式，公眾的意見(jiàn)很難發(fā)揮決定性的作用。并且，這種協(xié)商或聽(tīng)證也僅限于自然保護(hù)地的設(shè)立，對(duì)居民如何參與自然保護(hù)地的管理，及時(shí)表達(dá)自己的利益需求，卻未有明確規(guī)定。

　　(三)補(bǔ)償制度不明確，不利于受損居民受償

　　對(duì)遭受人身或財(cái)產(chǎn)損害的保護(hù)地居民的補(bǔ)償，現(xiàn)行法律大多只作原則性規(guī)定，難于實(shí)際操作，不利于受損居民受償。例如，《風(fēng)景名勝區(qū)條例》第11條規(guī)定，“風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的土地、森林等自然資源和房屋等財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)人、使用權(quán)人的合法權(quán)益受法律保護(hù)。因設(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的土地、森林等自然資源和房屋等財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)人、使用權(quán)人造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償”，但對(duì)于由誰(shuí)補(bǔ)償、如何補(bǔ)償卻未作明確規(guī)定。

　　(四)利益分享制度不完備，不利于協(xié)調(diào)保護(hù)地與當(dāng)?shù)鼐用耜P(guān)系

　　隨著人們對(duì)自然保護(hù)地地位和作用的逐步認(rèn)可和重視，其蘊(yùn)含的巨大經(jīng)濟(jì)利益也越來(lái)越受到關(guān)注。保護(hù)地能否得到有效的保護(hù)，在一定程度上取決于保護(hù)地利益相關(guān)者利益分享的公平性和合理性。保護(hù)地的利益相關(guān)者眾多，不僅包括當(dāng)?shù)卣?、保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)、保護(hù)地經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾等，也包括本土居民。而長(zhǎng)期以來(lái)，由于片面強(qiáng)調(diào)保護(hù)地建設(shè)和保護(hù)的重要性，保護(hù)地居民的權(quán)利沒(méi)有得到應(yīng)有的重視，保護(hù)地居民承擔(dān)了不應(yīng)由其承擔(dān)的保護(hù)地的建立成本，卻沒(méi)有獲得對(duì)等的利益分享，這對(duì)于保護(hù)地居民是不公平、不合理的，也易導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)保護(hù)地建設(shè)產(chǎn)生敵對(duì)情緒。

　　(五)救濟(jì)制度不完善，不利于救濟(jì)居民權(quán)益

　　景區(qū)居民權(quán)益受損后，一方面，可要求主管部門(mén)解決。但由于我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)眾多，各部門(mén)從自身利益出發(fā)，往往互相推脫，這使處于弱勢(shì)的景區(qū)居民權(quán)益難以得到救濟(jì);另一方面，景區(qū)居民也可向法院尋求司法救濟(jì)。但是，目前在景區(qū)居民與景區(qū)經(jīng)營(yíng)者、管理者間的糾紛處理上，仍適用普通程序，訴訟程序繁雜、審理時(shí)限長(zhǎng)，成本較高，這讓許多景區(qū)居民望而卻步。

　　三、我國(guó)自然保護(hù)地居民權(quán)益保障的制度設(shè)計(jì)

　　(一)理順管理制度

　　對(duì)于我國(guó)自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)存在的重復(fù)建設(shè)、多部門(mén)職能交叉重疊等現(xiàn)象，一方面，應(yīng)根據(jù)各自的資源條件、功能對(duì)自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等進(jìn)行明確定位，整頓彼此重合的現(xiàn)象，避免一個(gè)區(qū)域身兼數(shù)職;另一方面，對(duì)自然保護(hù)地設(shè)立專職機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一、垂直管理，以避免因多部門(mén)管理而出現(xiàn)條塊分割、各自為政的局面。

　　(二)明確居民參與制度

　　居民參與不應(yīng)是走過(guò)場(chǎng)的咨詢式參與或象征性參與，而應(yīng)是一種實(shí)際的、全方位的參與。不僅要吸收居民參與日常的事務(wù)性工作，更要吸收居民參與管理、決策，建立起保護(hù)地和社區(qū)共同管理的體制。在具體構(gòu)建居民參與機(jī)制時(shí)可考慮：第一，在保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)中吸收一定比例的保護(hù)地居民加入;第二，吸收保護(hù)地居民參與經(jīng)營(yíng);第三，建立保護(hù)地居民利益代言機(jī)構(gòu)。

　　(三)完善損失補(bǔ)償制度

　　1.明確補(bǔ)償?shù)闹黧w

　　按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”原則，補(bǔ)償主體從根本上說(shuō)應(yīng)是社會(huì)大眾，但社會(huì)大眾是不確定的多數(shù)人，因此需由代表大眾的國(guó)家來(lái)具體負(fù)責(zé)補(bǔ)償?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》第14條雖規(guī)定了因保護(hù)國(guó)家和地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，造成農(nóng)作物或者其他損失的，由當(dāng)?shù)卣o予補(bǔ)償，但是沒(méi)有明確規(guī)定是由省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)補(bǔ)償?！爱?dāng)?shù)卣钡慕缍ú磺澹瑢?dǎo)致實(shí)際操作過(guò)程中補(bǔ)償義務(wù)主體不明，在需要給保護(hù)地居民補(bǔ)償時(shí)，各級(jí)政府往往相互推諉，“依法踢皮球”。因此，為使“當(dāng)?shù)卣钡难a(bǔ)償責(zé)任能切切實(shí)實(shí)承擔(dān)起來(lái)，就必須將補(bǔ)償責(zé)任落實(shí)到某一級(jí)別的政府或政府具體部門(mén)身上。

　　2.拓寬補(bǔ)償?shù)慕?jīng)費(fèi)來(lái)源

　　對(duì)補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)不足問(wèn)題，可以參照國(guó)際通行的做法，通過(guò)多種渠道來(lái)籌措補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)，不僅地方政府要投入專門(mén)的資金用于補(bǔ)償，國(guó)家也應(yīng)專門(mén)撥款用作補(bǔ)償基金，同時(shí)還可廣泛吸納社會(huì)各方面的資金。

　　3.實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償方式多樣化

　　價(jià)金補(bǔ)償應(yīng)是最主要、最實(shí)用的補(bǔ)償方式。除此之外，也可根據(jù)不同自然保護(hù)地的特點(diǎn)，給予當(dāng)?shù)鼐用褚詡€(gè)性化的補(bǔ)償，如進(jìn)行技術(shù)補(bǔ)償，為受損地區(qū)提供技術(shù)服務(wù)，培養(yǎng)技術(shù)人才，提高受損居民的生產(chǎn)技能;進(jìn)行政策補(bǔ)償，為受損地區(qū)居民提供低息貸款或稅金優(yōu)惠;為居民提供就業(yè)機(jī)會(huì)，擴(kuò)大其收入來(lái)源等。

　　(四)健全利益分享制度

　　1.確立自然保護(hù)地居民利益分享的基本原則

　　這是保護(hù)地居民參與利益分享的重要依據(jù)。在保護(hù)地居民參與利益分享的過(guò)程中，必須堅(jiān)持公平、合理的總原則。在處理具體問(wèn)題時(shí)，還可根據(jù)實(shí)際情況適用平衡兼顧原則、投入與收益對(duì)等原則、溝通協(xié)商原則等。

　　2.確認(rèn)自然保護(hù)地居民利益分享的主體地位

　　這是保護(hù)地居民參與利益分享的前提。要切實(shí)保障自然保護(hù)地居民利益，首先應(yīng)從制度上承認(rèn)保護(hù)地居民對(duì)保護(hù)地各種經(jīng)濟(jì)利益的分享權(quán)，并且認(rèn)可他們?cè)诶娣窒砩舷碛幸欢ǔ潭鹊膬?yōu)先權(quán)。

　　3.明確自然保護(hù)地居民可分享的經(jīng)濟(jì)利益范圍

　　這是保護(hù)地居民參與利益分享的條件。一個(gè)合理的利益分享機(jī)制必須明確保護(hù)地內(nèi)包括哪些經(jīng)濟(jì)效益，其中哪些又是可以為相關(guān)利益主體所共同分享的。

　　4.確定自然保護(hù)地居民參與利益分享的方式

　　這是保護(hù)地居民參與利益分享的根本途徑和保障。保護(hù)地居民參與利益分享的方式可以靈活多樣，如允許居民在不損害保護(hù)地內(nèi)生態(tài)資源的前提下繼續(xù)使用當(dāng)?shù)啬承┳匀毁Y源、將一部分保護(hù)地門(mén)票收入分配給當(dāng)?shù)鼐用窕蛘哂脕?lái)進(jìn)行社區(qū)公益性建設(shè)、利用自然保護(hù)地的優(yōu)勢(shì)發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)以增加居民經(jīng)濟(jì)來(lái)源等。

　　(五)完善權(quán)利救濟(jì)制度

　　首先，完善行政救濟(jì)制度。由于保護(hù)地居民所面臨的侵權(quán)者往往是處于強(qiáng)勢(shì)地位的政府部門(mén)及其意志代表的保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)，按照通常的“須經(jīng)行政復(fù)議或行政訴訟”的維權(quán)程序，程序復(fù)雜且成本昂貴，很難實(shí)現(xiàn)保護(hù)地居民的維權(quán)，因此還應(yīng)考慮設(shè)計(jì)一套快捷高效、成本低廉的保護(hù)地糾紛解決機(jī)制，使受損害的居民權(quán)利得到恢復(fù)，利益得到補(bǔ)救;其次，簡(jiǎn)化司法救濟(jì)程序。通過(guò)縮短審限、降低案件受理費(fèi)、減少舉證責(zé)任等方式，提高保護(hù)地居民尋求司法救濟(jì)的積極性。