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高度重視社區(qū)調(diào)解在糾紛解決中的作用

時間:2017-08-16   來源:研究部  責任編輯:att2014

高度重視社區(qū)調(diào)解在糾紛解決中的作用

楊藝紅

  根據(jù)住建部科學技術(shù)委員會和中國國際城市化發(fā)展研究中心聯(lián)合發(fā)布的《中國城市化率綜合報告》,2012年我國總?cè)丝跒?3.56億,非農(nóng)人口為4.8億,戶籍城市化率為35.33%。隨著城市化進程加快,轉(zhuǎn)型期社會主體價值、利益日趨多元,基于不同訴求引發(fā)的糾紛日益增多,成為社會治理亟待面對的現(xiàn)實問題。與此對應(yīng),截至2012年,我國已有人民調(diào)解組織82.4萬個,人民調(diào)解員494萬人,每年調(diào)解的各類糾紛均保持在數(shù)百萬件。在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下,作為人民調(diào)解的重要組成,社區(qū)調(diào)解在基層糾紛解決中的功能和作用應(yīng)在社會管理機制創(chuàng)新層面予以高度重視。

  一、我國社區(qū)調(diào)解制度存在的問題

  (一)行政色彩濃重

  目前,基層社區(qū)調(diào)解組織一般由街道辦指派社區(qū)領(lǐng)導(往往兼任調(diào)委員會正、副主任)之后組成。管理上,基層司法行政機關(guān)負責對社區(qū)調(diào)解委員會的工作規(guī)劃、人員培訓、組織建設(shè)、資料統(tǒng)計、等級評定、表彰獎勵,特別是經(jīng)費撥付等工作。同時,通過提出意見和建議,指導、監(jiān)督其設(shè)立過程以及人員的組成和調(diào)整。這一管理模式導致社區(qū)調(diào)解的運作“行政”色彩濃重,在主管機關(guān)視其為行政附屬機構(gòu)心態(tài)下,往往“布置任務(wù)、指標多,真正落實少”,“注重報表數(shù)字,輕視對實際情況把握”,而其最具自身特質(zhì)的“自治性”卻無法得以體現(xiàn)。

  (二)人少案多凸顯

  基層社區(qū)調(diào)解委員會一般為2-5人,除去正、副主任,實際從事調(diào)解工作的為1-3人。雖然不同類型社區(qū)每年糾紛數(shù)量存在“級差”,但相對調(diào)解員,依舊凸顯比例“失衡”。此外,社區(qū)調(diào)解員往往身兼數(shù)職,還要同時承擔維穩(wěn)、治安、征兵、戶籍、社會救助、失業(yè)、計劃生育、社區(qū)矯正與流動人員管理等別類工作,面對多發(fā)、易發(fā)的基層常規(guī)性糾紛,其往往不能保證足夠時間和精力投入并以此促進自身調(diào)解技能的提高。加之基層社區(qū)工資待遇較低,人員聘用渠道的非規(guī)范化,在無法吸引年輕一代的“斷層”現(xiàn)象下,結(jié)構(gòu)“老齡化”和“女性化”十分普遍。

  (三)經(jīng)費保障不足

  雖然地方政府在經(jīng)費上給予一定支持,乃至政策性傾斜,經(jīng)費短缺仍然是導致社區(qū)調(diào)解調(diào)處乏力,業(yè)務(wù)管理、技能培訓、日常性工作難以全面、有效推進的直接原因。在調(diào)研地區(qū),社區(qū)調(diào)解員工資均為1000元左右,且不含醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險。而現(xiàn)行業(yè)務(wù)經(jīng)費根據(jù)制作調(diào)解案件卷宗數(shù)量撥付模式也使調(diào)解成功未入卷以及未調(diào)解成功而實際占有的工作量無法得以體現(xiàn)。此外,調(diào)解經(jīng)費無法足額到位情況在基層社區(qū)也較為普遍。

  (四)調(diào)解效力不夠

  根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù),雖然經(jīng)社區(qū)調(diào)解達成協(xié)議的履行率很高,但范圍限于有檔案卷宗可查或者有登記記錄,并不包括因未調(diào)解成功而沒有記錄和沒有登記或記錄調(diào)解成功后未予履行的案件。加之調(diào)解協(xié)議口頭多,書面少,即便達成也不具強制力,一旦權(quán)益得不到及時有效保障,當事人最終仍會選擇進入訴訟。盡管《民事訴訟法》在“特別程序”一章對“確認調(diào)解協(xié)議案件”以明確規(guī)定,但實際申請數(shù)量卻很低,社區(qū)調(diào)解組織在“法理型權(quán)威”和強制性缺失下,自身“合法性危機”日漸凸顯。

  (五)素質(zhì)亟待提高

  基層社區(qū)調(diào)解員自身文化素質(zhì)不高、業(yè)務(wù)水平欠缺,年齡參差不齊、兼職為主專職為輔現(xiàn)象較為普遍。盡管各級司法行政機關(guān)定期舉辦業(yè)務(wù)培訓,但實際效果并不理想。這一方面導致調(diào)解員調(diào)解技巧不足,方法陳舊。日常卷宗歸檔、受理登記、筆錄撰寫、回訪記錄、案件情況說明等管理、業(yè)務(wù)性工作缺乏必須的知識和技術(shù)支撐。另一方面,不愿意甚或不善于制作調(diào)解協(xié)議的心態(tài)和能力缺失,導致提請司法確認的調(diào)解協(xié)議常常缺乏必要要件。

  (六)公眾認知缺乏

  在基層社區(qū),對社區(qū)調(diào)解宣傳態(tài)度差異很大。有些自身就缺乏足夠關(guān)注和投入,而一些注重宣傳的,方法仍以辦板報、宣傳欄、發(fā)放法律小冊子為主,形式單一、老套,導致群眾視而不見,乃至厭煩情緒,某些糾紛的解決反而寄希望于訴訟甚或信訪。

  (七)訴調(diào)對接亟待健全

  鑒于立法現(xiàn)狀和社區(qū)調(diào)解仍以基層黨委、司法行政部門指導為主的管理體制,其與訴訟規(guī)范、有效的銜接,在范圍、方式,特別是具體程序設(shè)置上亟待完善和健全。如社區(qū)糾紛一旦無法調(diào)解,在何種條件下通過規(guī)范程序和渠道與訴訟對接?什么情形下司法可以以某種方式提前介入社區(qū)糾紛進而防止不必要訴訟發(fā)生?在受理社區(qū)糾紛引發(fā)的訴訟后,司法機關(guān)如何根據(jù)案件情況,依程序?qū)⑵湮薪o社區(qū)進行調(diào)解?等均有待在實踐中進一步探索。

  二、對完善我國社區(qū)調(diào)解制度的建議

  (一)重塑角色定位

  隨著社會轉(zhuǎn)型期各類糾紛日益增多并彰顯新的變化,充分發(fā)揮社區(qū)調(diào)解解紛功能,將矛盾化解在基層,消除在萌芽,對促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,構(gòu)建中國夢具有重大現(xiàn)實意義。相較其他解紛方式,社區(qū)調(diào)解突出對常規(guī)性糾紛在自愿協(xié)商基礎(chǔ)上,于社會基礎(chǔ)層面及時、就地解決;作為開放體系,可以基于不同動機、意愿和利益訴求在自我更新中提供最為適合的方式,成本支出少,易為公眾承受;運作中體現(xiàn)與區(qū)域文化契合,在充分尊重糾紛當事方前提下,提高其對結(jié)果的接受度,防止常規(guī)性社會糾紛向“惡性”轉(zhuǎn)化。

  作為社會管理機制的重要組成,社區(qū)調(diào)解既體現(xiàn)人民調(diào)解的理念、價值、特征,又折射自身特有的功能設(shè)計,即重視來自民間和社會各種自發(fā)或組織力量,強調(diào)訴訟與非訟、法律與其他社會治理手段、國家權(quán)力與社會自治、公力救濟與社會救濟之間的良性互動。今后,應(yīng)在社會轉(zhuǎn)型期制度性存在層面,視其為社會治理的重要方式,在回歸應(yīng)有“自治”屬性中納入多元化糾紛解決體系,促進與司法、行政等解紛方式規(guī)范、程序性的有效銜接和共存發(fā)展。

  (二)完善相關(guān)立法

  社區(qū)是自我服務(wù)、自我完善,平衡可持續(xù)發(fā)展的生活區(qū)域,依托社區(qū)運作的社區(qū)調(diào)解應(yīng)具有鮮明的自治性、群眾性、民間性,并在人員選任、財務(wù)管理、社區(qū)教育、社區(qū)服務(wù)以及協(xié)助政府處理社會事務(wù)等方面發(fā)揮功能效用。對此,應(yīng)逐步消解目前“行政化”色彩,明確社區(qū)調(diào)解的自治性,杜絕行政權(quán)、司法權(quán)對其運作的過度介入和干涉,推動其運作機制的自我塑造,特別是在《憲法》、《民事訴訟法》、《人民調(diào)解委員會組織條例》、《城市居民委員會組織法》的未來修訂中明確社區(qū)調(diào)解在我國糾紛解決體系,乃至司法制度和社會管理機制中的地位,切實推進其蘊含法治與社會功能的落實。

  (三)理順管理體制

  在去“行政化”理念下,首先,各級政府,特別是司法行政機關(guān)對社區(qū)調(diào)解的管理應(yīng)著力于糾紛動態(tài)掌握、調(diào)解業(yè)務(wù)指導、專業(yè)技能培訓以及相關(guān)經(jīng)費的按時撥付;第二,除居委會主要領(lǐng)導由相關(guān)行政部門委派外,其他工作人員均應(yīng)通過公開招聘,擇優(yōu)錄取,實現(xiàn)專職調(diào)解員比例逐步提高;第三,行政權(quán)不得介入和干涉具體糾紛調(diào)解,對于難以處理的復雜、群體性糾紛,政府部門在社區(qū)提出請求后可以參與協(xié)調(diào)、處理;第四,對涉及公權(quán)力的糾紛,相關(guān)部門應(yīng)負有配合義務(wù)。此外,社區(qū)調(diào)解自身也要進一步規(guī)范受案范圍、調(diào)解規(guī)則和程序,在“制度化”運作中提高過程與結(jié)果的權(quán)威性、可信賴性,以申請登記、資料統(tǒng)計、檔案管理、信息上報、定期檢查、指標考評等為著力點積極塑造“自治”管理模式。

  (四)強化經(jīng)費保障

  隨著社會常規(guī)性糾紛不斷增多,解紛成本也將上升,而現(xiàn)行社區(qū)調(diào)解經(jīng)費撥付和使用機制不僅引發(fā)調(diào)解隊伍不穩(wěn)、人員素質(zhì)不高,且影響調(diào)解員展開工作的積極性,乃至調(diào)解效果。對此,一是要切實把現(xiàn)有司法行政機關(guān)指導社區(qū)調(diào)解工作的公用經(jīng)費、社區(qū)調(diào)解委員會工作補助、社區(qū)調(diào)解員補貼、宣傳經(jīng)費落實到位。加強規(guī)范管理,嚴格財務(wù)流程,禁止截留、挪用,確保已撥付經(jīng)費管好、用好。第二,依靠政府,特別是加強與財政、人社等部門溝通,爭取更多建設(shè)經(jīng)費支持。第三,逐步將人民調(diào)解經(jīng)費列入各級財政預算專項資金。

  (五)提高人員素質(zhì)

  一是強化對社區(qū)調(diào)解員法律知識、業(yè)務(wù)技巧、文書制作的培訓,使其有能力根據(jù)糾紛性質(zhì)、難易程度和當事人具體情況,善于以法治思維和方式,借助專業(yè)和社會力量,運用現(xiàn)代科技手段,將法、理、情相結(jié)合,在提高法治化水平過程中實現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一;二是鼓勵、支持、整合律師、法律援助工作者積極參與,特別是針對疑難、復雜糾紛;三是積極引導專家學者和有關(guān)部門、行業(yè)協(xié)會介入專業(yè)性、政策性較強的糾紛調(diào)處。同時,大力宣傳、表彰先進典型和模范人物,并給予物質(zhì)獎勵。

  (六)健全訴調(diào)對接

  要推進社區(qū)調(diào)解與司法聯(lián)動機制的創(chuàng)新,特別是在訴調(diào)對接方式上注重對一些基層法院成功經(jīng)驗的推廣,如以“網(wǎng)格化管理”為依托,積極推進“法官進社區(qū)”,為社區(qū)調(diào)解提供業(yè)務(wù)指導,對矛盾復雜、激烈,有較強社會影響的糾紛,社區(qū)法官可以協(xié)調(diào)行政機關(guān)、行業(yè)協(xié)會、商事組織和個人協(xié)助調(diào)處;建立訴調(diào)對接中心,把社區(qū)法官不能化解的糾紛,通過預立案、繁簡分流、專業(yè)調(diào)解、速裁等方式進行流轉(zhuǎn),使其成為最大的解紛平臺、集散地和調(diào)度站;通過主調(diào)法官制度,著力類型化調(diào)解,提升糾紛解決的質(zhì)量、效率和效果。

  (七)強化公眾認知

  作為群眾性、基礎(chǔ)性、長期性工作,社區(qū)調(diào)解的功能與價值不應(yīng)僅局限在糾紛解決中,更應(yīng)通過網(wǎng)絡(luò)、報刊、雜志、電視、廣播等大眾傳媒以及普法教育、“法治日”等平臺加以廣泛宣傳,使其為公眾知悉,在理解中主動選擇作為常規(guī)性社會糾紛的解紛方式,在維護自身權(quán)益過程中促進訴求更為理性的表達,進而推動多元化糾紛解決機制的完善和發(fā)展。

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