加強立法后評估的理論研究并促進理論的實際應用

孫曉東?華東理工大學法學院副教授

　　我國許多地方的人大常委會已經(jīng)開展了各種形式的立法后評估活動，立法后評估制度已經(jīng)成為了提高立法科學性和民主性的重要途徑。系統(tǒng)與完善的立法評估原理是立法科學理論的豐富與發(fā)展，也是立法后評估實踐活動的方向指引。從目前開展的立法后評估實踐活動看，各地的立法評估活動采用的評估指標、評估方法以及評估結(jié)論的反饋程序并不相同;這可能是由于經(jīng)費、評估對象等因素的地方差異性所導致;導致這種現(xiàn)象的更主要的原因在于：缺乏系統(tǒng)與完善的立法后評估理論對實踐活動進行指引。在立法后評估制度的研究中，構(gòu)建系統(tǒng)與完善的立法后評估理論并促進理論的實際應用具有重要意義。

　　華東理工大學法學院孫曉東副教授主持的中國法學會部級研究課題的階段性成果認為，應將構(gòu)建立法后評估一般指標體系、構(gòu)建立法后評估的方法體系以及構(gòu)建立法的環(huán)境影響評估理論作為完善立法后評估理論體系的重點問題。

　　一、構(gòu)建立法后評估一般指標體系

　　立法后評估的一般指標體系的構(gòu)建，是立法后評估理論的重要組成部分;科學的、具有可操作性的立法后評估一般指標體系，是開展立法后評估活動的重要基礎(chǔ)之一。立法后評估一般指標體系是對法律法規(guī)質(zhì)量進行評估的過程中所依據(jù)的通用標準，是立法后評估工作成功開展的基礎(chǔ)。反映法律法規(guī)質(zhì)量的標準要素是眾多的，要根據(jù)科學的原則進行確立和選擇。

　　法律法規(guī)是在社會系統(tǒng)中產(chǎn)生效果的，對法律法規(guī)效果的產(chǎn)生影響的因素是十分復雜的，對所有的影響因素都做出分析和評估是一件非常困難的事情。但是，這并不妨礙我們按照一定的原則，選取一定的指標，從而在一定程度上對法律法規(guī)的質(zhì)量做出評估。在現(xiàn)有的技術(shù)范圍內(nèi)，與現(xiàn)有的經(jīng)濟和社會發(fā)展水平相適應，通過選擇合適的指標，我們還是能夠在很大程度上測量和分析法律法規(guī)的效果，從而對立法的質(zhì)量做出評估。一般的講，立法后評估的指標的確立，應該遵循如下原則：(一)適當性原則。確立立法后評估指標時，要遵循適當性的原則：第一，根據(jù)現(xiàn)有的經(jīng)濟和社會發(fā)展條件進行適當性選擇。影響立法質(zhì)量的核心價值是隨著經(jīng)濟和社會條件的發(fā)展而變化的，不同的經(jīng)濟和社會條件會對立法質(zhì)量的評估提出不同的要求，我們應該立足于現(xiàn)有經(jīng)濟和社會條件，進行價值取舍。第二，根據(jù)現(xiàn)有的技術(shù)條件進行適當性選擇。影響立法質(zhì)量的要素，根據(jù)現(xiàn)有的技術(shù)條件有的可以進行定量評估，有的可以進行定性評估，有的要素評估起來十分困難。我們要根據(jù)現(xiàn)有的技術(shù)條件，適當?shù)倪x擇那些對立法質(zhì)量影響最為顯著、最能反應立法質(zhì)量情況的因素作為評估指標。(二)靈活性原則。立法后評估一般指標體系應當在最大限度上確定反映法律法規(guī)質(zhì)量的通用標準，然而這個標準體系不應該是一個封閉和僵死的體系，而應該是一個靈活和開放的體系。在具體的立法后評估活動中，要根據(jù)特定的評估對象、評估方案和評估目的等因素，對一般指標體系的指標進行取舍、補充和修正。(三)可行性原則。定量化的指標可以清晰和準確的描述事物，因而定量化指標因其科學性和準確性成為了評估活動采取的重要指標。但是，在立法后評估活動中，并不是所有的指標都可以用數(shù)量化的方法進行描述，有些指標還要通過定性的方法進行描述。我們確定立法后評估指標的時候，要考慮到具體評估活動的可行性，既要確立定量化指標，也要確立定性化的指標。

　　一般指標體系是各種立法評估的通用指標體系，是從一般意義上對立法質(zhì)量的描述，是具體評估活動和特定評估指標體系的方向性指引。分析指標體系的結(jié)構(gòu)，是建立立法后評估一般指標體系的前提和基礎(chǔ)。一般的講，立法后評估一般指標體系的結(jié)構(gòu)由維度、一級指標、二級指標、評估值等要素構(gòu)成。指標是通過定量或定性的數(shù)值反應評估對象特性的要素，是評估活動進行的基本手段。指標是多層次的系統(tǒng)，立法后評估一般指標體系可以考慮設定一級指標和二級指標，在較為復雜的情況下可以考慮設定三級指標。一級指標是在某個評估維度中反應評估對象性質(zhì)的基本要素，是評估對象性質(zhì)的基本概括。一級指標一般性和抽象性較強，因此一級指標數(shù)量少，概括性強。二級指標是反應評估對象性質(zhì)的具體要素，是對一級指標的具體描述和修正。二級指標主要有兩個功能：第一，對一級指標的具體描述功能。二級指標是一級指標的具體化，是對一級指標的具體分解和描述。第二，對一級指標的修正功能。二級指標可以對一級指標評估中的不實情況和客觀因素進行修正;通過設定二級指標也可以使得處在不同評估環(huán)境的同一評估對象位于同一評估起點上?；谕瑯拥牡览恚谳^為復雜的情形下，可以設定三級指標對二級指標進行具體化和修正。從上級指標和下級指標的關(guān)系上看，二者既是相互獨立的、又是密切聯(lián)系的：上級指標和下級指標都能各自獨立的反應評估對象的性質(zhì)，只不過相比較而言，上級指標概括性強、下級指標具體性強;上級指標和下級指標在一定意義上又是相互依賴的，上級指標依賴下級指標的細化，恰當?shù)南录壷笜丝梢跃唧w描述上級指標并修正上級指標。

　　二、構(gòu)建立法后評估的方法體系

　　方法論體系的構(gòu)建對于立法評估制度的完善有著重要的功能和意義。立法評估制度作為一個有機整體，目的、原則、程序、方法與標準等每一個因素確立的正確與否，都將影響評估的最終結(jié)果。在評估工作中，方法不得當直接會影響程序的具體實施，使評估的目的與原則失去意義。從技術(shù)型工具的角度看待立法評估的方法，其在某種程度上已成為社會變化的一種工具，有助于提高立法的時效性，及時發(fā)現(xiàn)并解決法律實施過程中遇到的各種問題;有利于改善立法的質(zhì)量，加強法律法規(guī)的合理性與科學性，這些同時也都是立法評估制度所追求的最終目標。在立法評估實施過程中，方法的選擇應該服從立法評估的原則、標準和目的，同時還要確保其規(guī)范性與科學性，不能局限于純粹的技術(shù)性操作分析，也要注重為民眾及各利益主體的民主參與和利益主張表達提供一定途徑或渠道，這些既是評估方法得以有效實施的保證，同時也是立法評估制度得到長足發(fā)展的前提。

　　實踐中采用的評估方法一般可歸為三類：第一，數(shù)量化的評估方法。立法評估運用數(shù)量化評估方法，引入數(shù)學與統(tǒng)計學的分析工具，對評估的指標進行具體量化分析，對數(shù)據(jù)信息進行處理，使評估需求的信息，得到的結(jié)論更為精確客觀，更有說服力，為法律法規(guī)的修改完善提供科學依據(jù)。第二，參與式的評估方法。作為一種評估理念，參與式評估更注重以評估對象為主體收集來的資料，符合現(xiàn)代民主法治的基本精神與原則。源自于社會學的參與式評估方式，其優(yōu)點在于能把不同利益群體的聲音融合在一起，有強大的資源整合功能，給法律評估工作帶來極具價值的信息。第三，經(jīng)濟性的評估方法。采用經(jīng)濟分析的方法，把立法的成本與立法所獲得的收益進行權(quán)衡比較，進而判斷法律法規(guī)的經(jīng)濟性影響與可取性。這種分析方法要求得大于失，即要求立法獲得的收益大于立法消耗的成本。

　　三、構(gòu)建立法的環(huán)境影響評估理論

　　我國立法環(huán)境影響評估制度的體系化、專業(yè)化、技術(shù)化的發(fā)展，主要還是要依賴公權(quán)力機關(guān)主導的相關(guān)配套制度的成熟。第一，從當前的角度看，在現(xiàn)有的條件下，主要應將立法的環(huán)境影響評估制度作為我國立法評估制度的一個重要內(nèi)容來研究和發(fā)展。第二，從長遠的角度看，在條件成熟時，可以考慮將行政機關(guān)提出的法律草案及其制定的行政法規(guī)和規(guī)章的環(huán)境影響評估納入到行政機關(guān)主導的環(huán)境影響評價制度中。地方立法過程中各環(huán)節(jié)工作對立法質(zhì)量的影響，從地方立法過程的回顧總結(jié)來看立法質(zhì)量。

　　在立法環(huán)境影響的成本和收益分析過程中，需要將環(huán)境影響貨幣化和量化，這的確是一件很困難的事情，但是通過合適方法的運用，還是能夠在一定程度上達到目的。當環(huán)境影響可以和某些商品或產(chǎn)品的數(shù)量增加或減少聯(lián)系在一起的時候，這些商品或產(chǎn)品的市場價格可以作為環(huán)境影響貨幣化或量化的依據(jù)。有時候情況可能更復雜，當環(huán)境影響間接地與商品或產(chǎn)品的部分價值產(chǎn)生聯(lián)系的時候或者當環(huán)境影響與人類的非市場化利益聯(lián)系在一起的時候，應該運用顯性偏好的分析方法或隱性偏好的分析方法盡量將環(huán)境影響貨幣化或量化。當立法對環(huán)境產(chǎn)生積極影響時，增加的環(huán)境利益，貨幣化或數(shù)量化后，應該計入到收益之中;當立法對環(huán)境產(chǎn)生消極影響時，減少的環(huán)境利益，貨幣化或數(shù)量化后，應該計入到成本之中。在不需要對相關(guān)收益或成本進行貨幣化情形下,成本有效性分析提供了一種嚴格方法,以確認能夠使資源得到最有效利用的管制選擇。通常來說,成本有效性分析意在就同一重要結(jié)果,對一系列管制選擇進行比較(如對濕地保護所增加的英畝數(shù))，或者是將多種結(jié)果融為一個簡單數(shù)值指標(如健康改進單位)。