當前我國宗教財產管理體制的問題及對策

仲崇玉

　　【要報要點】當前，我國在宗教財產管理體制尚存在諸多缺陷，調整方式以操作性較差的政策為主、法律為輔，而在法律層面，又以行政法規(guī)為主，民事基本法律普遍失語，行政法規(guī)部門立法色彩濃厚，貫徹了主要依靠行政手段管理宗教財產的總體思路，宗教財產歸屬不明，不動產登記混亂，為某些地方政府、企業(yè)及個人借教斂財、以教牟利提供可乘之機，甚至發(fā)生寺觀“被承包”、“被上市”、“被申遺”等事件，宗教界和信教群眾的合法利益得不到有效保障。應當制定《宗教財產法》，確立私法規(guī)制的總體思路，建立宗教法人及其配套制度，確定宗教財產歸屬，按照產權清晰、權責明確、政教分離、管理科學的總體要求，在現(xiàn)代民法財產權利框架下建立完善宗教財產權體系。

　　一、當前我國宗教財產管理體制的問題

　　自從改革開放以來，隨著法制建設的不斷發(fā)展，我國宗教事務法制化的趨勢愈益明顯，宗教財產管理也逐漸納入法治軌道。但總的來說，現(xiàn)行宗教財產管理體制貫徹了公法規(guī)制的總體思路，立法指導思想落后，行政裁量權過大，未能充分尊重宗教組織的自治和自律，實踐效果不佳。中共十八大四中全會決定提出要“依法妥善處置涉及民族、宗教等因素的社會問題，促進民族關系、宗教關系和諧。”李克強總理2015年3月5日在第十二屆全國人民代表大會第二次會議作的政府工作報告更是明確提出要維護宗教界合法權益。在這一背景下，當前宗教財產管理體制已經滯后于中央大政方針，有必要加以改革。

　　1.我國宗教財產權規(guī)范層級較低

　　當前，我國在宗教財產管理體制尚存在諸多缺陷，從調整方式上來說以操作性較差的政策為主、法律為輔，而在法律層面，又以行政法規(guī)《宗教事務條例》為主，民事基本法律《民法通則》第77條和《物權法》第69條只做了原則性規(guī)定，缺乏可操作性，基本上喪失了對宗教財產的調整作用。宗教財產政策規(guī)范性差、同時又政出多門，相互沖突，難以操作。行政法規(guī)《宗教事務條例》則立法層次低下，對于原則性的宗教政策問題難以有所突破，同時又部門立法色彩濃厚，傾向于行政管制而非民法保護。

　　2.宗教財產管理總體思路陳舊

　　宗教財產總體立法思路是宗教財產立法必須要解決的根本問題，一是私法規(guī)制思路，這是世界上大多數(shù)國家所采取的規(guī)范思路，二是行政規(guī)制思路，這就是我國現(xiàn)行法制所采取的思路。宗教政策延續(xù)了計劃經濟時期公有制至上的思維慣性，將宗教財產性為公共財產，為我國行政規(guī)制思路提供了政策依據，同時也為某些利益部門和地方政府繼續(xù)占有文革期間被政府沒收的宗教財產，插手宗教財產管理，借教斂財、以教牟利提供了政策口實。而《宗教事務條例》則將宗教財產政策中所暗含的行政規(guī)制思路付諸實施，著眼于擴大主管部門自由裁量權，試圖主管部門行政手段來保護宗教財產。實踐證明，宗教財產的行政規(guī)制思路實施成本極高，既不能有效保護宗教財產，也不能滿足宗教界和信教群眾日益增長的、漸趨多元化的民事需求，在當前我國民法財產權利體系已經趨于完備的背景下，這一思路已經遠遠落后于時代。

　　3.宗教財產權歸屬不明

　　在財產歸屬這一根本性問題上，法律和行政法規(guī)都采取回避態(tài)度，僅以政策做出規(guī)定，而宗教政策又一方面將宗教財產性為公共財產，使得有些寺觀教堂的不動產登記在宗教協(xié)會名下，有些寺觀教堂房產則由房產、旅游、園林、文物等部門所把持。另一方面，關于宗教財產的歸屬則又有社會公有、國家所有、中國教會所有、信教群眾集體所有之區(qū)別，前后矛盾，難以操作?！蹲诮淌聞諚l例》雖對宗教財產做出專章規(guī)定，但囿于政策約束，最終未能明文確認宗教財產歸屬，未能確立宗教活動場所的法律主體地位，更不能從根本上解決宗教財產的歷史遺留問題。

　　4.未能形成現(xiàn)代宗教財產權體系

　　由于依靠行政手段管理宗教財產，當前立法無意于形成健全的宗教財產權體系，公私不分、權責不明。如按照《文物保護法》規(guī)定，宗教組織占有和使用的絕大多數(shù)宗教文物屬于國有，而該種權屬配置必然會使文物、園林甚至旅游等部門利用公權力干預甚至處分宗教財產提供依據，2009年陜西法門寺佛骨指骨舍利事件和2013年的興教寺被申遺事件就足以說明這個問題。再如宗教財產歷史遺留問題，在上世紀50年代“大躍進”運動以后到十一屆三中全會以前由于國家特定的歷史環(huán)境造成的宗教財產被政府沒收，迄今仍未完全歸還。

　　5.當前宗教財產法制實踐效果堪憂

　　上述原因導致宗教財產關系出現(xiàn)了許多亂象，一些地方政府、 企業(yè)和個人借教斂財、以教牟利，致使寺廟宮觀“被承包”、“被上市”、“被申遺”現(xiàn)象，嚴重影響了宗教活動場所的存在和發(fā)展，而宗教活動場所作為基層宗教組織，與信教群眾、所在社區(qū)乃至整個社會直接發(fā)生著息息相關的密切聯(lián)系，宗教活動場所的利益不能有效保護直接引發(fā)了許多社會性事件。如2010年的李一事件中，道長李一與當?shù)刈诮坦芾聿块T擅自將原為佛教寺廟的紹隆寺、白云寺更名開放為道教活動場所。在2013年的興教寺申遺事件中，興教寺被當?shù)卣蟀凑丈陥笫澜缥幕z產的條件拆除僧人宿舍，引發(fā)“驅僧”事件。此外，在僧道遺產繼承、宗教房產拆遷、宗教活動場所名稱權保護、宗教組織參與公益慈善事業(yè)等方面都存在許多問題。

　　二、規(guī)范保護宗教財產權的相應對策

　　1.制定專門法律

　　長遠來看，應當制定《宗教法》，該法作為《憲法》和民法的下位法，全面規(guī)制宗教領域中的公法與私法問題。當然考慮到近期出臺《宗教法》可能具有一定難度，可先行制定作為民法特別法的《宗教財產法》，該法依據憲法和民法相關規(guī)定，專門規(guī)范宗教財產的保護、利用及其他相關問題。該法應當包括以下幾個方面的內容：基本原則，宗教財產的范圍，宗教財產的歸屬，宗教文物的權屬確定，文化大革命期間被國家沒收的宗教財產的返還問題，宗教法人制度及宗教類其他組織的法律地位，宗教財產的取得，宗教財產的使用及其限制，宗教財產的內部管理，宗教財產的信托，宗教公益慈善事業(yè)，宗教財產的稅收優(yōu)惠。該法作為我國宗教財產基本法，具有優(yōu)先于宗教財產政策和行政法規(guī)的法律地位，與其相沖突的相關政策、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方法規(guī)以及地方政府規(guī)章，自動廢止。

　　2.重新確立宗教財產規(guī)范的總體思路

　　應當將私法規(guī)制思路確立為《宗教財產法》的基本立法思路，具體來說：根據我國比較完備的民法財產權體系建立宗教法人及其配套制度，確定宗教財產歸屬，按照產權清晰、權責明確、政教分離、管理科學的總體要求，借助于當前我國民法已經趨于成熟的現(xiàn)代財產權體系，將宗教財產問題納入私法的軌道進行調整。在現(xiàn)有民法財產權利框架下建立完善宗教物權、知識產權、其他無形財產權等權利體系，并規(guī)定權利的限制和監(jiān)督，明確相應的民事責任，以從根本上解決宗教財產保護與利用、宗教組織從事民事活動的激勵與約束問題。

　　3.確認宗教財產的歸屬

　　首先應當通過立法確認一切宗教財產權都按照各宗教教義、傳統(tǒng)和現(xiàn)實而歸屬于相應的宗教組織，宗教組織分為有法人資格的宗教組織(即宗教法人)和無法人資格的宗教組織(即宗教類其他組織)。其次，建立完善各類宗教組織取得法人資格的登記制度，降低登記門檻，放松前置審批，精簡登記程序，使包括宗教活動場所在內的各類宗教組織能夠比較容易地取得法人資格。再次，規(guī)定宗教類其他組織的法律地位，賦予其一定的財產能力。最后，按照權利歸屬進行相應的財產權登記或變更登記。

　　4.完善宗教財產權體系

　　應當在我國現(xiàn)有民法財產權利框架之下建立宗教財產權體系，宗教財產權應當包括所有權、用益物權、知識產權、其他無形財產權。對于每種財產權利，都應當從權利的取得、權利的客體、權利的內容、權利的行使及其限制等方面全面規(guī)定。其中，關于宗教文物的權屬，應根據《物權法》確認宗教組織的文物所有權和文物用益物權，以有效防止代表國家行使所有權的相關行政部門濫用行政權力。對于宗教財產歷史遺留問題，國家應當設立或指定專門的部門負責宗教財產返還事宜。在該部門的協(xié)調和督促下，由宗教財產的占用單位和個人在法定的過渡期內，無條件地向原宗教組織歸還文化大革命期間被占用的以及大躍進中宗教組織被迫獻出的教堂、寺廟、道觀及其附屬房屋。占用單位和個人逾期拒絕返還的，宗教組織可以依據《宗教財產法》提起訴訟。國家應當從財政收入中設立專門的基金，用于補償占用單位因歸還宗教財產而受到的損失。

　　5.完善宗教財產權的監(jiān)督措施

　　宗教財產使用上，宗教財產僅用于宗教活動以及與宗教宗旨相符的社會公益事業(yè)，禁止將利潤分配給成員個人。在宗教財產處分上，限制宗教財產進入民商事流通領域，宗教法人終止后剩余財產的處分，除合并及破產外，應當依照該法人的章程執(zhí)行;若無章程規(guī)定，則由其他相近的宗教組織或公益事業(yè)組織繼受其財產;無法依上述兩項規(guī)定處分的財產，則收歸國庫。

　　應當根據現(xiàn)代法人制度強化對宗教財產權的監(jiān)督，主要體現(xiàn)在兩個方面：其一是健全內部財務會計制度，強化外部審計監(jiān)督;其二是建立健全宗教財產重大信息披露制度。