推進我國基層上訪治理法治化的路徑建議

霍敬裕

　　信訪問題不僅是現(xiàn)今中國社會管理體制的一項重要關注點，也是反映民意趨向的晴雨表。如何用法治方式化解信訪難題，特別是解決基層上訪中的不規(guī)范的處理方式，是最終解決基層上訪矛盾激化的根本所在。近年來，基層上訪活動除了原有的群體性、組織性的特征外，還出現(xiàn)以上訪職業(yè)化[1]、上訪網(wǎng)絡化[2]和上訪極端化等多樣的趨勢。以法治的角度觀察，解決基層上訪無序化、非法化等“非理性上訪”、“謀利性上訪”問題，使基層政府游走于“非法治”手段截訪和引導群眾“規(guī)范化上訪”的尷尬局面不在，既無絕對的歷史經(jīng)驗可考，也無現(xiàn)成的法律移植可做，必須依托實踐中基層政府及其信訪部門處理上訪問題得失的總結(jié)來進行思考。

　　一、利益訴求是基層上訪的主因

　　實踐中，基層上訪的原因是多重的，涉及的利益紛爭并非是國家、社會利益與個人利益之間的沖突，而主要是地方、部門、建設開發(fā)企業(yè)利益與公民利益以及長遠利益同現(xiàn)實利益之間的重估。具體而言，可以分為以下幾類：第一，利益受損型。即認為職務行為損害了其應得利益而提出投訴或意見、建議。在基層主要表現(xiàn)為行政侵權行為導致的利益糾紛。第二，利益維護型。指享有既得利益或可期待利益的公民、法人或者其他組織，擔心某種職務行為的實施造成其利益的失去或不可得。如行政征遷中的補償金額度和其他非經(jīng)濟利益的保障。第三，利益發(fā)展型。即要求在現(xiàn)有利益的基礎上，獲得更大的利益。在城市中，居民提出公共產(chǎn)品供應的范圍及質(zhì)量指標等問題即屬此類。

　　從利益訴求構(gòu)成上看，以物質(zhì)利益問題為主。根據(jù)課題組在調(diào)研中的統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析報告，各類信訪活動中指向具體物質(zhì)利益的約占77%，按照馬斯洛的觀點，具體物質(zhì)利益訴求多屬于低層次的需要。

　　如果將物質(zhì)利益的訴求分為直接的利益訴求和間接的利益訴求，我們還發(fā)現(xiàn)，即使舉報類、建議類，也蘊含了間接的利益訴求。如某市在進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整的過程中，涉及到一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的合并，但被撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)的居民往往列出該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟、地理、歷史等種種有利條件，提出保留該鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的建議。實際上反映這類問題的都是原鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地的居民，他們有的在集鎮(zhèn)購買了門面房，擔心鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府搬離后，集鎮(zhèn)建設停滯，造成期望的房產(chǎn)升值利益空間降低。

　　通過調(diào)研報告數(shù)據(jù)及上述分析，其啟示是：基層上訪的實質(zhì)是利益訴求的表達。進行上訪治理，需以解決基層群眾合理訴求為中心，才能規(guī)范上訪的表達渠道。

　　二、異?；鶎由显L行為的認定及處理

　　違法的基層上訪行為以損害公共秩序、公共利益為代價來表達利益訴求，不符合現(xiàn)代法治國家的基本要求，因此必須設定并追究違法上訪人的法律責任，這也是保護合法基層上訪行為的題中之義。實踐中，有些基層上訪行為沒有遵守國家信訪法律和政策，形成異常上訪。主要有以下幾類：

　　1.重復上訪

　　相對于初次上訪而言，是指上訪人向某一政府機關或信訪接待部門多次反映同一問題。造成重復上訪的原因可歸為兩種情況：一是信訪接待工作不到位，導致上訪人訴求在法定期限內(nèi)未能獲得書面答復;二是上訪人堅持不合理要求，拒絕接受處理意見。對于第二種情況，需要基層信訪組織予以妥善的對待，不能因“維穩(wěn)”的需要，而放棄對惡意重復上訪的處理。

　　2.越級上訪

　　國家信訪局于2014年出臺了《國家信訪局關于進一步規(guī)范信訪事項受理辦理程序引導來訪人依法逐級走訪的辦法》，依據(jù)該辦法，基層上訪事項由哪一級受理辦理，哪些該受理哪些不受理，受理后怎么辦等作出了明確規(guī)定，主要包括：上訪人采用走訪形式提出信訪事項，應當根據(jù)信訪事項的性質(zhì)和管轄層級，到依法有權處理的本級或上一級機關設立或者指定的接待場所提出;對跨越本級和上一級機關提出的來訪事項，上級機關不予受理，并引導上訪人以書面或走訪形式向依法有權處理的機關提出，同時將相關情況及時通報下級有關機關;在依法有權處理的本級或者上一級機關中，首先收到的機關先行受理，不得推諉。課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在一些地方信訪部門雖設有接待場所并配備接待人員，但實際接訪是否能有效快捷，取決因素多是職權部門人員能否到場，甚至延伸為是否有決定權的領導在接訪。行政權力的涉入程度直接決定了非法律路徑上訪的效果，一定意義上易形成涉訪人員片面追究越級上訪。

　　3.纏訪鬧訪行為

　　在基層上訪活動中，少數(shù)上訪人長期反復到信訪接待場所或政府指定的接待場所之外的區(qū)域，采取過激行為反映問題，且拒不服從信訪程序，這種行為被認定為纏訪和鬧訪。對此，信訪部門采取依法處置和謹慎處置相結(jié)合的原則。一方面對于行為過激且教育、勸阻和引導無效的個別上訪人，按照《治安管理處罰法》和《刑法》的相關規(guī)定，移送有權機關處理。另一方面，在公共集中場合，首要以公共安全為準則，避免過激行為造成人員傷亡和財產(chǎn)損失。

　　三、創(chuàng)新基層上訪治理工作中的操作制度及改進建議

　　(一)排查調(diào)處工作

　　我國矛盾糾紛排查調(diào)處工作起源于浙江紹興市的“楓橋經(jīng)驗”[3]。其實質(zhì)是注重社會聯(lián)動、標本兼治，通過前期摸排，對矛盾糾紛進行調(diào)查，將矛盾糾紛解決在基層，避免矛盾上行。

　　在逐步的推行中，還出現(xiàn)了“宿遷經(jīng)驗”、“沈陽經(jīng)驗”等，在體制機制建設中，一方面以基層信訪大廳為權力匯結(jié)載體，將與信訪穩(wěn)定相關的行政權、司法權和部分干部管理權限集中到辦事大廳，綜合協(xié)調(diào)，直接處理信訪案件，避免了信訪建議的不執(zhí)行。另一方面，以解決上訪中的爭議問題為目標，運用行政調(diào)處、司法調(diào)處、綜合調(diào)處的手段，創(chuàng)新信訪辦理模式，實現(xiàn)上訪案件登記、接訪、督辦、行政仲裁、行政復議、聽證程序、聯(lián)席會議等工作流程的無縫銜接，

　　(二)案件查辦工作

　　近年來，各地信訪部門通過成立專案組、工作組等方式，或直接查辦、或聯(lián)合辦案，協(xié)助各級黨委、政府查處了農(nóng)民負擔、房屋拆遷、征占土地等矛盾突出的信訪案件?！缎旁L條例》既明確了信訪事項的辦理、復查、復核以及管轄權爭議等案件查辦任務，也為案件查辦工作的制度化、專業(yè)化、規(guī)范化提供了法規(guī)依據(jù)。例如，《江蘇省信訪條例》第23條明確規(guī)定：“對本機關依法應當處理的，應當直接處理;對依法應當由下級機關處理的，應當轉(zhuǎn)達下級機關辦理，上級機關認為有必要直接處理的，可以直接處理?！?/span>

　　(三)輿情信息工作

　　隨著互聯(lián)網(wǎng)等新媒體的興起，出現(xiàn)了信訪問題“論壇化”、“博客化”、“微博化”等新情況，稍有不慎容易成為誘發(fā)群體性事件的“導火索”，促使事件惡化的“催化劑”解決矛盾的“絆腳石”。少數(shù)上訪人員將信訪事項在互聯(lián)網(wǎng)上廣為散發(fā)，有的歪曲事實、措辭激烈、態(tài)度偏激，傳播速度加快，影響范圍擴大，給信訪部門的工作造成較大的負面影響。做好信訪輿情工作，可以起到“減壓閥”和“穩(wěn)定器”的作用，有助于營造良好輿論氛圍，促進社會和諧穩(wěn)定。為此，一些地方政府的信訪部門指定部門、配備人員專門負責輿情的監(jiān)測、調(diào)查、整改、反饋工作。

　　(四)信訪風險評估制度

　　信訪風險評估，是指在做出涉及群眾利益重大決策之前，由決策單位牽頭，協(xié)調(diào)決策內(nèi)容涉及的相關部門，充分發(fā)揚民主，進行分析論證，提交評估報告，促使決策最大限度地反映不同群體的合理要求，從源頭上預防和減少信訪問題。

　　目前，各級政府機關推行的信訪風險評估制度涵蓋的范圍有： 1.涉及城市發(fā)展和管理方面的有關重大決策事項。區(qū)劃調(diào)整、舊城改造和城市基礎設施建設中的土地征用、規(guī)劃變更、重大建設項目立項、拆遷補償安置;城市居民住房、醫(yī)療、教育、社會福利、社會保障等方面的重大改革;對于未列入價格聽證范圍、涉及增加企業(yè)和居民負擔的價格及收費標準重大調(diào)整。

　　2.涉及國企改革方面的有關重大決策事項。國有企業(yè)重組改制方案，涉及國有產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓及人員分流、人員安置、職工內(nèi)欠償還等事項;國有企業(yè)關閉和破產(chǎn)中的資產(chǎn)處置、人員安置、職工利益保障。

　　3.涉及“三農(nóng)”方面的有關重大決策事項。農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn);農(nóng)村土地置換;項目建設和村鎮(zhèn)規(guī)劃中的農(nóng)民土地征用、補償及安置;農(nóng)民工的勞動保障和社會保障;合作醫(yī)療、計劃生育等涉及農(nóng)民切身利益的事項。

　　4.涉及重點項目建設方面的有關重大決策事項。土地征用及拆遷補償、居民安置和移民安置;可能影響居民生產(chǎn)生活環(huán)境等方面的工程選址。

　　5.涉及社會保障和社會事業(yè)方面的有關重大決策事項。教育收費標準的調(diào)整;低保、撫恤、養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和計劃生育等方面社會保障政策的重大調(diào)整。

　　6.涉及機構(gòu)改革方面的有關重大決策事項。機關和事業(yè)單位改革中的人員分流安置、資產(chǎn)處置、社保關系、職工待遇調(diào)整;管理機構(gòu)的下放或上收。

　　7.涉及環(huán)境保護方面的有關重大決策事項。環(huán)境保護方面的收費標準制定和調(diào)整;可能造成環(huán)境現(xiàn)狀改變或較大污染物排放的項目建設。

　　8.其他涉及群眾利益的有關重大決策事項。

　　四、基層上訪的法治化路徑

　　(一)取消“信訪排名”的后思考

　　對于信訪排名來說，過于關注排名，強化了名次對于評判信訪工作起到的決定性作用，從而忽略了對信訪問題的解決和化解，這也成為時下攔訪、截訪甚至對上訪群眾暴力打壓屢禁不止，以致于成為一種工作常態(tài)的主要原因之一。不過，任何事情都會有利有弊，實行上訪量排名，可以起到督促相關責任人將一些力所能及的事件在基層解決。至于手段的變形和走樣，并非就是信訪排名所全部帶來的負面效應。取消信訪排名之后，也就去掉了各級官員頭上的達摩克利斯之劍，壓力變輕了責任也可能隨之而淡化。如果在高壓的排名考核之下，其都并未走完全的責任之路，那么取消之后，“隨你到那兒告”就可能成為普遍心態(tài)，“解決在基層”的制度善意就很難得到實現(xiàn)。

　　故而，既要防止實施排名后的“亂作為”，又要避免取消排名之后的“不作為”，還得實行制度性求解。換言之，在做好卸力的同時，還需抓好信訪工作落實的加壓。一方面，該考核的考核，但指標應由單純的看結(jié)果向看過程轉(zhuǎn)變，也就是要注重問題的解決率;另一方面，取消了全局性的排名后，得通過內(nèi)部情況掌握，進行“點對點”的約談、警示和監(jiān)督，必要的時候還應進行問責。同時，要實行綜合性的政策配套，實現(xiàn)信訪工作由單純的排名考核向科學化考核轉(zhuǎn)變，如此，信訪改革才能真正取得成效。

　　(二)初信、初訪工作是信訪工作取得成敗的關鍵。

　　初信、初訪工作化解的好壞，直接關系到以后信訪工作取得成敗的關鍵，如果處理的不好，不僅不利于信訪問題解決，還會激化矛盾，導致事態(tài)的逐步擴大和惡化,信訪則成了他們追求公平的最好途徑，雖然問題最終得到解決，那也錯過了最佳解決時機，增加了不必要的行政成本，更重要的是可能導致信訪人員企望度超越合理訴求的發(fā)生和社會信訪生態(tài)發(fā)展的惡化。對這類上訪人，接訪人員一定要耐心地做好說服教育和必要的心理疏導，并在政策許可的范圍內(nèi)多方面給予關心和幫助。

　　(三)進一步探索建立信訪與其他法律機制的銜接

　　在信訪過程中，如信訪人員依法、自愿達成息訴罷訪協(xié)議，需要由政府相關部門確認其法律效力，提供其法律的信任度;同時，了探索建立統(tǒng)一的國家行政申訴制度，合并行政復議和政府信訪三級審查制度，采其兩種制度所長，全面監(jiān)督政府紅頭文件在內(nèi)的各種行政職務行為;并且，可借鑒對仲裁結(jié)論、人民調(diào)解的司法審查，建立司法審查信訪終結(jié)制度，即對行政系統(tǒng)業(yè)經(jīng)終結(jié)的事項，信訪人仍不服的，可向法院起訴，由法院從證據(jù)、程序方面進行審查，宣告是否可以終結(jié)或啟動重審程序，以司法的最后屏障功能追究社會公正目標。

　　(四)完善和創(chuàng)新辦理機制，及時化解矛盾

　　信訪事項的受理范圍和辦理質(zhì)量是解決信訪問題、化解社會矛盾的根本所在。首先，堅持逢訪必理的觀念，建立和完善《首問責任制》、《信訪登記制》等制度，做到“六快”、“四早”，即快核實、快上報、快批示、快催辦、快協(xié)調(diào)、快處理;做群眾工作的人員早介入、群眾急需的服務早開展、矛盾苗頭早發(fā)現(xiàn)、問題早處理。努力做到及時、準確、有效。其次是建立督查回訪制度。注重信訪案件的處理落實情況，重點審核問題調(diào)查是否徹底，定性是否準確，運用法規(guī)是否到位，回訪時群眾是否滿意，對落實不清、定性不準、處理不到位的一律要求重新處理，決不遷就湊合。

　　結(jié)語

　　在發(fā)達國家的信訪實踐中，我們可以看到，信訪并沒有排除在法治之外，而是法治中的一個重要環(huán)節(jié)。中國基層上訪行為從分類引導、到部門處置，均是依靠一種完整的法律制度組織和規(guī)范其行為，并循著法律規(guī)定的程序開展活動，其以崇尚法的最高權威和至上效力來達成政府管理目標的實現(xiàn)。基層上訪法治化的治理進程需秉承行政公開、行政公正、行政合法的原則開展，并適時調(diào)整信訪工作的考核機制，真正實現(xiàn)治理對象和治理機構(gòu)的共同規(guī)范。

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　　[1]上訪職業(yè)化，是指當事人以信訪為職業(yè)并從中謀取利益的行為。一些上訪人在認為“上訪有利可圖”后，不斷找出甚至“制造”一些新問題繼續(xù)纏訪。比較突出的是，一些基層區(qū)域中，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者街道為單位，有原先上訪人員組織“上訪學習班”或者“上訪輔導班”等形式，來吸引基層群眾擴大上訪訴求。

　　[2] 上訪網(wǎng)絡化，是指上訪人在網(wǎng)絡上發(fā)布自己的訴求，以獲得網(wǎng)民的支持和同情，擴大事件的影響力，向信訪部門等國家機關施壓，提出過高要求。

　　[3] “楓橋經(jīng)驗”詳見周白：《“楓橋經(jīng)驗”舉重若輕》，《民情與信訪》，2006年第4期。