中國法學(xué)會為了加強(qiáng)智庫建設(shè),推進(jìn)課題研究成果的應(yīng)用轉(zhuǎn)化,更好地服務(wù)中央決策,于今年起建立課題結(jié)項(xiàng)提交成果要報(bào)的制度,請課題主持人在研究成果的基礎(chǔ)上,選取成果中最具有對策建議性的部分,提交至少1份成果要報(bào)。通知發(fā)出后,得到課題主持人的積極響應(yīng),首批共收到成果要報(bào)192份,針對當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國法治建設(shè)中迫切需要解決的重大理論和現(xiàn)實(shí)問題,從法學(xué)理論和法治實(shí)踐的角度提出了許多對策建議,具有鮮明的問題意識和較強(qiáng)的針對性。從8月26日起,《法制日報(bào)》將開辟“中國法學(xué)會課題成果要報(bào)選粹”專欄,摘選部分成果要報(bào),敬請關(guān)注。

任自力

　　巨災(zāi)是各類自然或人為災(zāi)害中級別最高或接近最高級別的災(zāi)害。中國是世界上自然巨災(zāi)最嚴(yán)重的國家之一,自然巨災(zāi)種類多、分布范圍廣、發(fā)生頻率高、破壞強(qiáng)度大并災(zāi)損情況嚴(yán)重。頻發(fā)的巨災(zāi)嚴(yán)重影響著廣大民眾的正常生活和國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。目前,在國際上,巨災(zāi)保險(xiǎn)已成為一種分散巨災(zāi)損失的常效機(jī)制。保險(xiǎn)補(bǔ)償占巨災(zāi)損失的全球平均比例已達(dá)36%,部分發(fā)達(dá)國家甚至高達(dá)60%至70%。而在中國,巨災(zāi)保險(xiǎn)的覆蓋范圍很小、保險(xiǎn)賠付占巨災(zāi)損失的比例很低,災(zāi)后恢復(fù)重建主要是靠國家財(cái)政,保險(xiǎn)業(yè)所具有的分散風(fēng)險(xiǎn)、社會管理等基本功能遠(yuǎn)未發(fā)揮作用。因此,中國亟需出臺巨災(zāi)保險(xiǎn)法,建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度、實(shí)現(xiàn)巨災(zāi)損失的社會化分散與分擔(dān)。具體而言:

中國建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的必要性及可行性

　　首先,中國建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的必要性。在現(xiàn)代社會,巨災(zāi)損失的嚴(yán)重后果,使得巨災(zāi)保險(xiǎn)日益呈現(xiàn)出準(zhǔn)公共物品的特征,私營保險(xiǎn)業(yè)無法獨(dú)立承擔(dān)其供給任務(wù),而必須依賴政府的適度介入,否則,市場必然走向失靈;相對于政府救助和民間捐助,巨災(zāi)保險(xiǎn)作為一種有償機(jī)制,更利于形成市場主體之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的良性循環(huán),更利于受害人養(yǎng)成主動(dòng)的減災(zāi)防損習(xí)慣;市場失靈與政府干預(yù)理論、準(zhǔn)公共物品理論、博弈論與信息經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分別從不同角度為巨災(zāi)保險(xiǎn)的發(fā)展提供了經(jīng)濟(jì)學(xué)理論支撐;中國長期以來采取的國家財(cái)政災(zāi)后救助模式存在明顯局限且不具有持續(xù)性,故亟需推行巨災(zāi)保險(xiǎn),以建立一種分散巨災(zāi)損失的長效機(jī)制。

　　其次,中國建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的可行性。巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品具有“三高三低”現(xiàn)象,即高風(fēng)險(xiǎn)、高損失、高賠付、低保額、低保費(fèi)、低保障,保險(xiǎn)公司經(jīng)營巨災(zāi)保險(xiǎn)的利潤通常較低、賠付風(fēng)險(xiǎn)卻較高。因此,巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的建立一般要求保險(xiǎn)業(yè)必須具有較高的承?；蛸r付能力,或者有國家必要的資金或政策支持。

中國巨災(zāi)保險(xiǎn)的發(fā)展現(xiàn)狀與立法不足

　　中國面臨的主要巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)包括地震、洪水、干旱、臺風(fēng)、霜凍、泥石流、滑坡、沙塵暴等。其中地震、洪水、干旱是全國性的巨災(zāi),臺風(fēng)等多是區(qū)域性巨災(zāi)。事實(shí)上,巨災(zāi)保險(xiǎn)在中國已有數(shù)十年的實(shí)踐,其發(fā)展經(jīng)歷了初創(chuàng)與停辦(1951-1979)、緩慢恢復(fù)與政策反復(fù)(1979-2001)、有限承保與進(jìn)一步摸索(2002-2011)、以及積極拓展與試點(diǎn)(2012-)等四個(gè)階段。2013年初《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》生效后,國內(nèi)農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的實(shí)踐進(jìn)入了一個(gè)快速發(fā)展期。2014年8月,國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見》(國發(fā)〔2014〕29號)則從保險(xiǎn)市場頂層設(shè)計(jì)層面提出了建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的明確目標(biāo)。

　　但就整體而言,中國的巨災(zāi)保險(xiǎn)的發(fā)展仍處于初級階段。此一現(xiàn)狀在很大程度上受制于中國巨災(zāi)保險(xiǎn)立法的不足。比如,中國目前巨災(zāi)保險(xiǎn)立法存在基本法律缺位、既有相關(guān)規(guī)定過于原則且部門立法色彩明顯、現(xiàn)有立法效力等級較低等明顯問題。這些問題嚴(yán)重制約了巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的推行。

國外巨災(zāi)保險(xiǎn)立法的主要經(jīng)驗(yàn)及其啟示

　　從全球范圍來看,巨災(zāi)保險(xiǎn)的立法模式主要可分為單一型立法(專項(xiàng)立法)和混合型立法(綜合立法)兩種模式。具體而言,單一型立法模式是指專項(xiàng)的洪水保險(xiǎn)法律制度、地震保險(xiǎn)法律制度、颶風(fēng)及其他巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度,混合型立法模式是指法國、挪威、瑞士、冰島等的綜合性巨災(zāi)保險(xiǎn)制度以及加勒比海地區(qū)國家的多災(zāi)種巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度。此兩種模式各有優(yōu)劣。單一型立法模式的內(nèi)容針對性強(qiáng)、指向某種主要的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)、法律規(guī)定的可操作性較強(qiáng),而綜合立性立法模式涵蓋的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)范圍較廣、對巨災(zāi)保險(xiǎn)法律關(guān)系的調(diào)節(jié)更為全面、立法內(nèi)容也相對復(fù)雜。從相關(guān)國家或地區(qū)的具體情況來看,單一型立法模式則多為國土面積較大或某一類型自然災(zāi)害較集中的國家或地區(qū)所采用;而綜合性立法模式多為一些各種巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)區(qū)域較為一致、防御巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)能力較強(qiáng)的國家所采用。此兩種模式也存在許多共同特點(diǎn),由這些特點(diǎn)可得出對中國巨災(zāi)保險(xiǎn)立法構(gòu)建的5點(diǎn)啟示:第一應(yīng)確立保險(xiǎn)補(bǔ)償優(yōu)于政府救助的巨災(zāi)損失補(bǔ)償理念;第二應(yīng)將巨災(zāi)保險(xiǎn)界定為一種帶有政策性因素的半強(qiáng)制性商業(yè)保險(xiǎn);第三應(yīng)采用專項(xiàng)立法模式、先行出臺專門的地震保險(xiǎn)法和洪水保險(xiǎn)法;第四應(yīng)確立公私合作的經(jīng)營模式,并應(yīng)明確市場的主導(dǎo)作用與政府的引導(dǎo)、支持者角色,以防止政府權(quán)力對市場創(chuàng)新空間的遏制及政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的過重;第五應(yīng)將巨災(zāi)保險(xiǎn)的保障對象限定為居民的自用性財(cái)產(chǎn)(住宅及室內(nèi)財(cái)產(chǎn)),以更好的發(fā)揮其風(fēng)險(xiǎn)保障作用。

中國巨災(zāi)保險(xiǎn)若干核心法律制度的構(gòu)建建議

　　巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的健康運(yùn)行,必須以其充足的償付能力為物質(zhì)前提和保證,而這要求在巨災(zāi)保險(xiǎn)的資金歸集、理賠、巨災(zāi)保險(xiǎn)基金的設(shè)立與運(yùn)行、巨災(zāi)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置等方面構(gòu)建起嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆芍贫?。具體而言:

　　首先,在巨災(zāi)保險(xiǎn)的資金歸集方面,應(yīng)從五個(gè)方面入手:一是應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn),推行準(zhǔn)強(qiáng)制性投保機(jī)制;二是應(yīng)合理確定巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品的價(jià)格,使得投保人能買得起;三是應(yīng)建立合理的責(zé)任限額機(jī)制,實(shí)現(xiàn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的社會化分擔(dān);四是應(yīng)提供一套激勵(lì)保險(xiǎn)人樂意承保、投保人樂意投保巨災(zāi)保險(xiǎn)的機(jī)制;五是應(yīng)建立全國或地方性的巨災(zāi)保險(xiǎn)基金或巨災(zāi)保險(xiǎn)共同體機(jī)制,防患于未然。

　　其次,在理賠制度設(shè)計(jì)方面,核心是要建立一套能鼓勵(lì)公眾參與巨災(zāi)保險(xiǎn)的激勵(lì)約束機(jī)制,以減少或避免投保人與保險(xiǎn)人雙方的道德風(fēng)險(xiǎn)或逆向選擇問題。如應(yīng)實(shí)行差異化的保險(xiǎn)費(fèi)率,應(yīng)設(shè)計(jì)有合理的免賠額規(guī)則,應(yīng)關(guān)注國內(nèi)外實(shí)踐中既有的逆向選擇等問題的解決等。

　　第三,在巨災(zāi)保險(xiǎn)基金的設(shè)立與運(yùn)行機(jī)制方面,應(yīng)設(shè)立國家級的專項(xiàng)巨災(zāi)保險(xiǎn)基金,并借鑒中投公司等的運(yùn)營模式,建立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金的資產(chǎn)保增值機(jī)制,還應(yīng)進(jìn)行積極的巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品創(chuàng)新,研究巨災(zāi)保險(xiǎn)的證券化路徑及其適度監(jiān)管,以實(shí)現(xiàn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)在更大范圍內(nèi)的有效分散與分擔(dān)。

　　第四,在巨災(zāi)保險(xiǎn)的管理機(jī)構(gòu)方面,中國既有的巨災(zāi)救助機(jī)構(gòu)設(shè)置及運(yùn)營存在明顯缺陷,應(yīng)盡快設(shè)立一個(gè)全國性的巨災(zāi)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)(可命名為國家應(yīng)急管理局),以打破行業(yè)與部門間的利益壁壘、建立相關(guān)行業(yè)或主管部門間有效的溝通機(jī)制和信息共享機(jī)制,實(shí)現(xiàn)相關(guān)資源、信息的統(tǒng)一調(diào)配和巨災(zāi)救濟(jì)的統(tǒng)一行動(dòng)、統(tǒng)一規(guī)則。

中國巨災(zāi)保險(xiǎn)法的立法步驟建議

　　鑒于中國自然災(zāi)害種類繁多,地區(qū)間差異較大,各種災(zāi)害致?lián)p后果嚴(yán)重程度不同,民眾需求迫切性與實(shí)際可操作性高低不同等,我認(rèn)為,中國的巨災(zāi)保險(xiǎn)立法應(yīng)優(yōu)先采用專項(xiàng)立法模式。具體可先出臺地震保險(xiǎn)法,同時(shí)研究制定洪水保險(xiǎn)法。因?yàn)?在地震領(lǐng)域,我們的歷史災(zāi)害損失數(shù)據(jù)積累較為豐富、防震減災(zāi)等配套機(jī)制相對健全、地震損失十分嚴(yán)重而地震風(fēng)險(xiǎn)屬于目前國內(nèi)大多數(shù)保險(xiǎn)產(chǎn)品中的除外責(zé)任,而故首先需要破解地震保險(xiǎn)問題。同時(shí),由于洪水保險(xiǎn)的大范圍推行,必須以全國范圍及各個(gè)區(qū)域的洪水風(fēng)險(xiǎn)圖、歷史賠付情況等基礎(chǔ)性資料為前提,只有全面掌握了該等資料,商業(yè)保險(xiǎn)公司才能正確地評估各地的洪水風(fēng)險(xiǎn),并據(jù)此制訂不同地區(qū)的洪水保險(xiǎn)費(fèi)率,而目前國內(nèi)的商業(yè)保險(xiǎn)公司卻缺乏上述資料。故當(dāng)務(wù)之急是應(yīng)抓緊時(shí)間繪制全國范圍及各個(gè)地區(qū)詳細(xì)的洪水風(fēng)險(xiǎn)圖及洪水風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)率圖,在這些基礎(chǔ)資料基本具備的條件下,再研究制定洪水保險(xiǎn)法及其配套制度的構(gòu)建。

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????????原文鏈接：《法制日報(bào)》（2015年9月16日）

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