法院去行政化有多難？
　　------對話佛山中院審管辦副主任李軍

　　法治周末記者 陳磊
　　9月4日，在中國法學會主辦的第九屆中國法學家論壇上，法官李軍獲得了論壇征文一等獎，他的文章題目是《司法“去行政化”之誤辨思》，副題是“以佛山市中級人民法院審判權(quán)運行機制改革試點為樣本”。
　　李軍是廣東省佛山市中級人民法院審管辦副主任，參與和實踐了該院審判權(quán)運行機制改革。
　　2009年4月，陳陟云升任佛山市中級法院院長的第二年，為了讓法官獨立、公正地行使審判權(quán)，提出了以審判長負責制為核心的人員分類管理改革動議。
　　實際的改革過程，遠比設(shè)想艱難。
　　改革動議提出3年后，2012年年底，佛山中院從190余名法官中，選出35名法官擔任審判長，全面試點以“審判長負責制”為核心的審判權(quán)運行機制改革。
　　佛山中院的改革引起社會的廣泛關(guān)注，包括法治周末在內(nèi)的幾十家媒體相繼進行報道。
　　審判長負責制改革，賦予審判長相對完整的審判職權(quán)，意在讓他們成為“真正的法官”。改革之后，審判長帶領(lǐng)由兩三名合議法官和書記員組成的審判單元，由其對團隊經(jīng)辦的案件全面負責，并親自閱卷或提審、親自參與庭審、親自簽發(fā)案件。
　　同時，法院嘗試為分管的副院長配備一名行政助理，管理所有行政事務，讓庭長及以下級別的所有審判長，從繁瑣的行政事務中解脫出來。
　　《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)公布后，2013年12月，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于審判權(quán)運行機制改革試點方案》，佛山中院成為審判權(quán)運行機制改革9家試點法院之一。
　　輿論認為，佛山中院的改革，可以為接下來的法院“去行政化”改革，提供可參考的樣本。
　　試點至今，佛山中院試行審判權(quán)運行機制改革的實際情況如何？法治周末記者就此采訪了佛山中院審管辦副主任李軍。

　　改革效果有喜有憂

　　法治周末記者：佛山中院審判權(quán)運行機制改革，在司法“去行政化”方面的效果如何呢？
　　李軍：制度好不好，關(guān)鍵看成效。
　　“審判長負責制”給了審判長更多的審判權(quán)力，減少了一些行政性審批環(huán)節(jié)，反映在審判效率上，部分指標較同期有所提高。
　　我院2013年司法統(tǒng)計報告顯示：當年各類案件法定審限內(nèi)結(jié)案率為99%，較前三年平均值上升5.6個百分點。案件平均審理天數(shù)由去年同期的58.2天，縮短為52.7天，減少了5.5天。
　　“大部門制”為法官管理獨立化和“法官回歸”起到了促進作用。實施“大刑庭”、“大民庭”等“大部門制”之后，將同門類審判部門的行政事務集中管理，使法官審判權(quán)基礎(chǔ)性回歸，審判長工作積極性、責任心普遍提高，反映在審判質(zhì)量上，部分指標較上年同期有所提高。
　　我院2013年司法統(tǒng)計報告顯示：當年廣東省高級人民法院發(fā)回重審或改判佛山中院一審案件40件，同比減少21件；較前三年平均值下降4.2個百分點。其中，審判權(quán)運行機制改革之后，只有6件案件被發(fā)回重審或改判。
　　“審判長團隊制”的建立，使法官提高經(jīng)濟待遇，法官不走“行政路”成為可能。
　　法治周末記者：改革存在哪些潛在風險？
　　李軍：潛在風險之一是，解決了庭長行政化的問題，又出現(xiàn)了審判長行政化的可能。實施“審判長負責制”之后，案件由各承辦人辦理改由審判長辦理，相對而言審判長需要承載的工作量大大增加。
　　按照現(xiàn)在的案件數(shù)與審判團隊數(shù)測算，審判長負責的案件數(shù)量相當于原來的3倍。所有案件，審判長必須親自閱卷、親自開庭或參與庭審調(diào)查、親自審批法律文書，每天平均須開庭1.1件。從隨機抽查的情況來看，各類案件的平均庭審時間約為1小時12分。通過問卷了解到，相對改革以前而言，80%的審判長認為目前壓力增大。
　　為了減壓，審判長勢必尋找化解方法。據(jù)統(tǒng)計，2013年，個別審判長在其團隊辦理的300多件案件中，親自撰寫法律文書的數(shù)量不足10件，以審批文書取代撰寫文書的勢頭容易造成審判長行政化傾向。
　　解決了集中審簽的行政化，存在司法權(quán)分散化的風險。實施“審判長負責制”后，案件的審判權(quán)由相對集中在各業(yè)務庭分散到現(xiàn)在的35個審判團隊。
　　由于各審判團隊獨立審判，相對較少顧及審判團隊之間的業(yè)務交流及裁判標準統(tǒng)一問題，加上審判長聯(lián)席會議在討論案件中名存實亡，因此導致“同案不同判”現(xiàn)象得以抬頭。我們在調(diào)研時了解到，大部分基層法院也反映了上述問題。
　　解決了法官的行政化管理，存在難以監(jiān)督法官的隱患。新的審判機制賦予了審判長在固定審判組織中的核心地位，統(tǒng)一行使案件管理權(quán)、人員管理權(quán)、主持庭審權(quán)、主持評議權(quán)、案件裁判權(quán)、提請討論權(quán)、裁判文書簽發(fā)權(quán)等職權(quán)，但同時導致了紀檢監(jiān)察和審判管理部門無法對審判長審判活動進行有效的監(jiān)督。

　　根源在于沒有觸及司法地方化

　　法治周末記者：你認為，導致上述問題的根源在哪里？
　　李軍：從改革樣本來看，成效并沒有社會期待的那么大，也沒有自己感覺的那么深，似乎都是淺嘗輒止。究其原因，是因為在實踐中沒有弄清楚司法行政化的根源和癥結(jié)。
　　司法地方化是司法行政化的根源，也是去行政化改革的基礎(chǔ)障礙。首先，法官要獨立序列管理，誰來管理？僅靠一個地級市中級法院，上不能突破地市級的束縛，下不能越過縣區(qū)級的管轄，因此，這種獨立是徒勞的。其次，人員的政治待遇沒有了級別，法官靠什么來區(qū)別？法官等級那一點點差別嗎？顯然是不行的，所以佛山中院即使實施了“審判長津貼”，也不得不按一個個基本不存在的法庭繼續(xù)設(shè)置庭長、副庭長，讓他們享受主任科員、副主任科員等待遇。
　　此外，法官享受更高的待遇，讓其他公務員想不通。一方面，在他們心目中，法官的工作與其他行政工作并無二致，工作量也不比其他公務員多。那么去了行政化，如何解決地方上的這些疑慮？對此，在一個將其地位與“公檢司”等同列的地方黨委政府眼里，法院的任何解釋往往都是蒼白的，因而只能以一個在審判中主持庭審的臨時稱呼“審判長”來謀取待遇。
　　而事實上，這一舉動也已被其他部門察覺。與此對應，公安機關(guān)也確定了“主偵警官”，檢察院也確定了“主訴(辦)檢察官”等一系列職務來解決待遇問題。因此，要解決司法行政化，首要就是解決司法地方化問題。
　　法院內(nèi)部對人財物及法官職務晉升的管理和干預，是司法行政化的最大阻礙。在樣本分析中，我們一個最大的感受就是，真正的司法行政化是法院內(nèi)部領(lǐng)導對人財物及法官職務晉升的管理和干預，這種內(nèi)部既包括一個法院內(nèi)部，也包括上下級法院內(nèi)部。
　　事實上，據(jù)我們了解的情況，現(xiàn)在黨政及其他機關(guān)單位，直接干預案件的情形基本不存在了，即使要干預，也會通過法院內(nèi)部領(lǐng)導進行干預。但法院內(nèi)部就不同，法院內(nèi)部的案件干預，法官往往很難拒絕，因為行政領(lǐng)導掌握著法官個人的人財物以及職務晉升的資源，因此，這種干預不論是原來的庭長審批制，還是審判長負責制，都是無法解決的，甚至于審判長負責后，這種行政化干預更甚。

　　法官該如何歸位

　　法治周末記者：那么，如何尋找解決司法行政化問題的道路呢？
　　李軍：首先要厘清下面三個問題。
　　第一個問題：讓審理者裁判，就一定要法官獨立嗎？
　　黨的十八屆三中全會通過的《決定》中指出，審判權(quán)運行機制改革的一個重要目標就是要“讓審理者裁判，由裁判者負責”。
　　“讓審理者裁判”，就是要解決裁判的直接親歷性問題，也就是作出裁判的個體和組織，必須是參加過案件審理的個體和組織，這里就要求所有作出裁判的人和組織都應當直接或間接參與審理案件，這里不但包括主審法官，還包括合議庭、審判委員會。
　　但這并不能得出“法官應當獨立作出裁判”的結(jié)論，其本意應該是：通過改革合議庭、審判委員會制度，讓合議庭成員直接審理案件，讓審委會參與裁判的委員直接參與案件的審理，而沒有參與審理的人和組織，不能對案件作出裁判。
　　第二個問題：法官的歸位，就是要減少法官嗎？
　　司法去行政化，就是要法官歸位，成為真正的法官，因此，有人指出，就是要實行“精英法官”體制，用另一種話說，就是減少法官。
　　事實上，法官的歸位，是兩層含義：一是讓法官真正出現(xiàn)在審判臺上，直接審判；二是讓不在法官崗位的法官回到法官崗位上來，保證審判力量，破解“案多人少”的難題。
　　因此，這就要求一線真正辦案法官增多，而不是減法官，更不是剝奪部分法官的審判權(quán)。
　　第三個問題：由裁判者負責，就是審判長負責嗎？
　　前面我們說過，黨的十八屆三中全會要求“由裁判者負責”，有人認為，審判長作為案件的最終裁判者，應當由其負責。
　　但《決定》的本意顯然不是這樣。由于審判工作的特殊性，由于對司法公正需求高于效率需求，司法民主成為司法決策的主要手段，因此，為了能保證審判結(jié)果經(jīng)得起社會的檢驗，這個裁判結(jié)果必須是由多數(shù)不同閱歷的人作出判斷，并進行權(quán)衡之后的判斷，而不是一個人的獨斷專行。由此可見，這個裁判者，應當就是通過司法民主最終的決策者，而不是由其中的主持人或召集人負責。

　　建立獨立的法官管理體系

　　法治周末記者：您的設(shè)想是什么？
　　李軍：我們可以得出這樣一個結(jié)論：去行政化，就是在法官管理上逐步擺脫行政體制，形成獨立的、專業(yè)等級式的法官體系；在案件管理上逐步擺脫審批制，形成主審法官、合議庭、審判委員會獨立民主的案件決策機制；在法官待遇上逐步擺脫行政級別，形成與案件相適應的法官員額和與責任相配套的獨立待遇機制；在責任上，逐步擺脫行政負責模式，實行議事表決負責機制。
　　我們的具體思路是——
　　建立以省為單位獨立的法官管理體系。
　　就是要把法官這一特殊的專業(yè)人員與其他公務人員分離，獨立進行管理，可以按照每個法官的閱歷，專業(yè)水平，理論水平，確定法官等級，并實行定期評估。實行法官職業(yè)保障，非因法官自身原因或重大過失，不得調(diào)動或免除。
　　建立嚴格的上下級法官遴選機制。
　　從我國目前的情況來看，越是在上級法院，法官越多，案件越少，但同時，越是上級法院，案件難度越大，需要審判指導的越多。以廣東省為例，省高級法院具有法官資格的約為400人，案件數(shù)約為11000件，佛山中院具有法官資格的約180人，案件17000多件，佛山市順德區(qū)法院具有法官資格的約150人，案件約為32000件。
　　三級法院的案件和法官編制是兩個金字塔，但兩者方向不同，這種情況下，需要以案件來確定員額。同時，必須建立嚴格的遴選機制，實行明確的缺額遞補、逐級選任的原則，逐步把最優(yōu)秀的法官選到上級法院指導審判實踐。
　　建立上下級法院的雙重監(jiān)督的機制。上下級司法機關(guān)應是純粹的審級監(jiān)督關(guān)系，不應存在任何行政性關(guān)系，所以對人員應實行以法官獨立管理為中心的分類管理的基礎(chǔ)上，實行上下級法院的案件監(jiān)督關(guān)系和非法官人員的領(lǐng)導關(guān)系。
　　建立司法民主決策機制。只有認真落實合議庭、審判委員會的相關(guān)規(guī)則，才能解決案件審理決策中的行政化，同時，考慮到基層審判中存在的獨任審判制度，因此，建立以獨立決策為核心的司法民主決策機制，是司法去行政化的重要方式。
　　建立以獨立議事決策為主的責任承擔機制。責任制不是負責制。在建立了以獨任審判為核心的合議庭、審判委員會民主決策機制的基礎(chǔ)上，要加強責任落實，對獨任審判的主審法官落實其獨立決策的責任制，對合議庭成員、審判委員會委員落實獨立發(fā)表意見的責任制，這才是去行政化的落腳點。