保障人民群眾參與司法

　　中央政法委副秘書長　姜偉

　　人民是依法治國的主體和力量源泉。我國法律確定的“人民司法”概念,既體現(xiàn)了司法的民主價值,也體現(xiàn)了司法的公正價值。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》),根據(jù)人民主權(quán)的憲法原則,從擴(kuò)大依法治國的群眾基礎(chǔ)出發(fā),把“保障人民群眾參與司法”作為“保證公正司法,提高司法公信力”的一項(xiàng)重要任務(wù),不僅揭示了我國司法制度的人民屬性,也指明了司法體制的改革方向和具體要求。

　　一、保障人民群眾參與司法的重要意義

　　人民群眾參與司法,是中國特色社會主義司法制度的重要組成部分?！稕Q定》提出的“堅(jiān)持人民司法為人民,依靠人民推進(jìn)公正司法,通過公正司法維護(hù)人民權(quán)益”,表明了人民群眾參與司法的重要性和迫切性。

　　保障人民群眾參與司法是人民主權(quán)原則的直接體現(xiàn)。我國是人民民主專政的社會主義國家,憲法明確規(guī)定,“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”。人民是國家的主人,有權(quán)參與各項(xiàng)國家事務(wù)的管理。司法權(quán)作為國家權(quán)力的重要組成部分,不論是權(quán)力的產(chǎn)生,還是權(quán)力的運(yùn)行,都應(yīng)全面貫徹人民主權(quán)的憲法原則。一方面司法權(quán)由人民賦予,司法機(jī)關(guān)由人民代表大會產(chǎn)生并對其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督,保證了司法權(quán)的人民屬性;另一方面,人民群眾參與司法,在司法環(huán)節(jié)依法行使國家權(quán)力,是人民主權(quán)原則在司法活動中的具體體現(xiàn)。

　　保障人民群眾參與司法是維護(hù)公平正義的客觀需要。公正是司法的生命線。公眾參與是司法正當(dāng)性和公正性的必然要求。司法公正不能脫離社會公正而孤立存在。公民參與司法有助于正確地認(rèn)定事實(shí)和適用法律,有利于保證司法權(quán)力運(yùn)行的公正性,促進(jìn)社會公正與司法公正的統(tǒng)一。審判的獨(dú)立性和職業(yè)化是現(xiàn)代司法的重要特征,但也有容易導(dǎo)致司法官僚化、專制化、神秘化的弊端。通過人民群眾參與司法,建立司法人員與社會公眾的互動,將公民樸素的社會正義感和公平感與司法人員的職業(yè)判斷相結(jié)合,可以體現(xiàn)司法權(quán)對社會生活經(jīng)驗(yàn)的尊重,消除公眾對于司法活動的距離感,使裁判更易于得到當(dāng)事人和社會公眾的認(rèn)同。人民群眾參與司法活動對于培養(yǎng)公正意識、形成守法習(xí)慣也具有重要作用。

　　保障人民群眾參與司法是擴(kuò)大司法民主的基本途徑。司法民主是我國社會主義司法制度的本質(zhì)所在,也是建設(shè)中國特色社會主義民主政治制度的組成部分。社會公眾能否廣泛且深入地參與司法活動,已成為衡量一個國家民主與法治發(fā)達(dá)程度的標(biāo)志之一。保障人民群眾參與司法,不僅是司法匯聚民智、尊重民意的重要方式,更是遏制司法專橫的主要手段。當(dāng)前,人民群眾參與司法的主要途徑是人民陪審員制度和人民監(jiān)督員制度。《決定》在全面總結(jié)這兩項(xiàng)制度運(yùn)行實(shí)踐情況的基礎(chǔ)上,要求進(jìn)一步拓寬人民群眾參與司法的渠道,對于促進(jìn)司法民主具有重要意義。

　　保障人民群眾參與司法是強(qiáng)化司法監(jiān)督的重要手段。不受監(jiān)督的司法權(quán)容易導(dǎo)致司法的專橫和不公。全面推進(jìn)依法治國,深化司法體制改革,不僅要確保司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使職權(quán),更要強(qiáng)化對司法權(quán)的監(jiān)督制約。司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)也必須接受公眾的參與和監(jiān)督。其中,參與是監(jiān)督的前提和條件,只有切實(shí)保障人民群眾廣泛深入地參與司法,保障對司法工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán),才能充分發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用,防止司法擅斷,有效維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

　　二、保障人民群眾參與司法的主要舉措

　　我國刑事訴訟法明確規(guī)定,“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事訴訟,必須依靠群眾”。為保障人民群眾參與司法,我國建立了人民陪審員制度、司法調(diào)解制度、見證人制度,檢察機(jī)關(guān)也探索實(shí)行了人民監(jiān)督員制度等多種參與形式,對于提升司法公信力發(fā)揮了積極作用。但是,隨著我國民主法治的發(fā)展進(jìn)步,人民群眾對公平正義的期待和參與司法的熱情越來越高。為破解體制性機(jī)制性障礙,保障人民群眾參與司法,《決定》提出了一系列重大措施。

　　保障公民陪審權(quán)利。民眾參審或陪審司法案件是世界各國的通例。我國的人民陪審員制度是人民群眾參與司法、監(jiān)督司法的最直接形式,也是審判工作充分依靠群眾的有效方法。進(jìn)一步完善人民陪審員制度,保障公民陪審權(quán)利,主要有以下舉措。

　　增加人民陪審員的數(shù)量。目前,各級法院人民陪審員數(shù)量相對較少、要求文化條件(大學(xué)專科以上)較高,選任過于“精英化”,影響了民意代表的廣泛性。要完善人民陪審員選任方式,建立公眾選任陪審員制度,讓人民陪審員真正代表民眾參與司法,表達(dá)意見,讓選舉和監(jiān)督人民陪審員成為公眾的一種責(zé)任,人民陪審員對公眾負(fù)責(zé)。要擴(kuò)大人民陪審員的選任范圍,增加人民陪審員的選任數(shù)量,讓社會不同行業(yè)、性別、年齡、民族的人員都能參加陪審工作,保證人民陪審員的廣泛代表性。

　　擴(kuò)大人民陪審員的審案范圍。針對目前陪審案件較少的問題,要合理設(shè)定人民陪審員參審案件的范圍,細(xì)化陪審適用條件,保障當(dāng)事人申請人民陪審員參審的權(quán)利。要提高在涉及群體利益、公共利益、人民群眾廣泛關(guān)注等案件中人民陪審員的參審比例。積極探索在知識產(chǎn)權(quán)、醫(yī)療事故等專業(yè)性較強(qiáng)案件中,建立專家陪審機(jī)制,提高案件審理的質(zhì)量和效果。

　　完善隨機(jī)抽選陪審員方式。目前,有的法院只有幾個陪審員,甚至成為常駐法院的“專審員”,影響了陪審的公信力。隨著陪審員數(shù)量的增加,應(yīng)該逐步實(shí)行陪審案件的人員從“陪審員庫”中隨機(jī)抽選,防止人為因素干擾陪審的公正性。

　　調(diào)整人民陪審員審判職權(quán)。我國法律規(guī)定人民陪審員在事實(shí)認(rèn)定與法律適用方面和法官享有相同權(quán)力。有人說陪審員制度的特點(diǎn)是“外行”與“內(nèi)行”平起平坐。眾所周知,人民陪審員不同于職業(yè)法官,在司法實(shí)踐中,陪審員很難做到與審判員同職同權(quán),要求對法律知之不多的人民陪審員,參與法律適用問題的審理、裁判,往往導(dǎo)致陪審員不會、不敢、不愿發(fā)表意見。因此,有必要對陪審員和法官的職能進(jìn)行科學(xué)的分工?！稕Q定》提出逐步實(shí)行人民陪審員不再審理法律適用問題,只參與審理事實(shí)認(rèn)定問題。充分發(fā)揮人民陪審員富有社會閱歷、了解鄉(xiāng)規(guī)民約、熟知社情民意的優(yōu)勢,以大眾的思維和樸素的觀念彌補(bǔ)職業(yè)法官的專業(yè)局限,促進(jìn)國法、事理、常情在司法活動中的有機(jī)統(tǒng)一。

　　完善人民監(jiān)督員制度。人民監(jiān)督員制度是在檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件的各個環(huán)節(jié),請人民監(jiān)督員提出監(jiān)督意見,確保檢察權(quán)正確行使的社會監(jiān)督制度,是人民群眾參與司法的重要渠道之一?！稕Q定》要求完善人民監(jiān)督員制度,重點(diǎn)監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪的立案、羈押、扣押凍結(jié)財(cái)物、起訴等環(huán)節(jié)的執(zhí)法活動。要推進(jìn)人民監(jiān)督員制度的法制化、規(guī)范化,進(jìn)一步明確人民監(jiān)督員的法律地位、權(quán)利義務(wù),豐富監(jiān)督內(nèi)容,完善監(jiān)督程序,促進(jìn)人民監(jiān)督員制度健康發(fā)展。

　　深化司法公開。讓司法在陽光下運(yùn)行,以公開促公正,以公開樹公信,以公開保廉潔,是執(zhí)法司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié),有利于保障人民群眾對司法工作的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)?！稕Q定》指出要構(gòu)建開放、動態(tài)、透明、便民的陽光司法機(jī)制。實(shí)踐中,有些案件的裁判雖然是公正的,卻引發(fā)人們的質(zhì)疑、造成社會的誤解,就與公開不主動、不及時、不充分有關(guān)。在新媒體時代,司法工作必須增強(qiáng)主動接受監(jiān)督的意識,促進(jìn)公開與公正的高度契合。

　　進(jìn)一步推進(jìn)審判公開。司法公開主要是審判公開,人民法院審理案件,除法律規(guī)定的情形外,一般都要公開進(jìn)行。公開審判包含兩個方面的內(nèi)容,即對群眾公開和對社會公開。前者要求公開審判的案件允許群眾旁聽案件審理的全過程和判決的宣告;后者要求公開審判的案件允許新聞媒介采訪報道,將案情公之于眾。普通公民旁聽庭審是參與司法的重要形式,旁聽庭審的意義在于通過旁聽監(jiān)督司法機(jī)關(guān)依法行使職權(quán),以增強(qiáng)司法的透明度,讓群眾通過看得見的方式認(rèn)同司法的權(quán)威。推進(jìn)審判公開,還要加強(qiáng)法律文書釋法說明,促進(jìn)法官公開裁判理由,保證案件裁判的質(zhì)量。要繼續(xù)以審判流程公開、裁判文書公開、執(zhí)行信息公開三大平臺建設(shè)為抓手,積極推進(jìn)審判公開,拓寬公眾參與司法的渠道。

　　進(jìn)一步推進(jìn)檢務(wù)公開。要建立檢察機(jī)關(guān)終結(jié)性法律文書公開制度,對存在較大爭議或在當(dāng)?shù)赜休^大影響的案件擬作不起訴、不服檢察機(jī)關(guān)處理決定的申訴案件,檢察機(jī)關(guān)要主動或依申請公開審查、公開答復(fù)。要完善辦案信息查詢系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)時查詢辦案流程和程序性信息,確保對案件辦理的全程、實(shí)時、公開監(jiān)督。

　　進(jìn)一步推進(jìn)警務(wù)公開。要健全公安機(jī)關(guān)執(zhí)法依據(jù)、程序、流程、結(jié)果和生效法律文書公開機(jī)制,及時公開涉及公共利益、社會關(guān)注度高的重大案件調(diào)查進(jìn)展和辦理結(jié)果,為人民群眾及時提供執(zhí)法情況信息。

　　進(jìn)一步推進(jìn)獄務(wù)公開。嚴(yán)格提請減刑、假釋,提請和決定暫予監(jiān)外執(zhí)行各環(huán)節(jié)的條件和程序,建立健全公開、公示制度,積極建設(shè)減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行網(wǎng)上信息平臺。

　　進(jìn)一步推進(jìn)信息化建設(shè)。以信息化手段拓展司法公開的廣度和深度,建立生效法律文書統(tǒng)一上網(wǎng)和公開查詢制度,充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)的交互性特點(diǎn),及時關(guān)注群眾對公開信息的評價意見,加強(qiáng)互動交流,實(shí)現(xiàn)在溝通中獲得理解,在互動中贏得信任。

　　拓寬人民群眾有序參與司法渠道。司法活動具有多樣性,在訴訟活動以外,還有一些附屬性、輔助性的司法活動。這些活動的協(xié)助者,也是參與司法的主體?！稕Q定》指出,“在司法調(diào)解、司法聽證、涉訴信訪等司法活動中保障人民群眾參與”,對進(jìn)一步拓寬人民群眾參與司法的渠道提出了明確要求。

　　完善司法調(diào)解機(jī)制。調(diào)解制度是我國的創(chuàng)舉,被西方譽(yù)為法律制度的“東方經(jīng)驗(yàn)”。人民群眾參與司法調(diào)解工作,更容易和當(dāng)事人進(jìn)行溝通、建立信任、獲得認(rèn)同,有利于當(dāng)事人雙方打開心結(jié)、化解矛盾,對于維護(hù)社會穩(wěn)定、提高司法效率具有重要作用。我國《民事訴訟法》規(guī)定:“人民法院進(jìn)行調(diào)解,可以邀請有關(guān)單位和個人協(xié)助。被邀請的單位和個人,應(yīng)當(dāng)協(xié)助人民法院進(jìn)行調(diào)解?！币浞职l(fā)揮與當(dāng)事人關(guān)系密切的組織和群眾在司法調(diào)解中的重要作用,與人民調(diào)解、行政調(diào)解形成聯(lián)調(diào)聯(lián)動工作機(jī)制,整合社會力量,形成化解社會矛盾的合力。

　　探索司法聽證程序。聽證是聽取案件利害關(guān)系人意見的法律程序。有關(guān)司法機(jī)關(guān)在不起訴、擬判處緩刑、司法賠償?shù)劝讣约皽p刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行等程序中,都有過司法聽證的嘗試。聽證程序公開透明,充分尊重當(dāng)事人的表達(dá)意愿,可以成為訴訟程序的有力補(bǔ)充。要進(jìn)一步完善相關(guān)法律制度,明確司法聽證的適用范圍、聽證程序和法律效力。

　　豐富化解涉訴信訪的方法。信訪是黨和政府掌握社情民意的重要窗口,是解決群眾訴求的重要渠道。涉法涉訴信訪納入司法軌道后,要通過公正的司法活動,讓群眾相信依靠法律遵守程序,就能解決有理的訴求。對那些依法不能導(dǎo)入司法程序、依法應(yīng)當(dāng)終結(jié)或者需要復(fù)查聽證的涉訴信訪,可以邀請律師、人大代表、心理咨詢師、相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)人員和基層群眾代表,共同做好釋法說理、司法救助、幫扶教育和矛盾化解工作,促使信訪人息訴罷訪,回歸正常生活,維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。

　　三、保障人民群眾參與司法的基本要求

　　保障人民群眾參與司法是全面推進(jìn)依法治國的客觀要求,也是深化司法體制改革的重要內(nèi)容,要正確處理好人民群眾參與司法和司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使司法權(quán)的關(guān)系,注重各項(xiàng)改革任務(wù)之間的相互協(xié)調(diào)、共同推進(jìn)。推進(jìn)人民群眾參與司法的改革舉措,要堅(jiān)持問題導(dǎo)向,重點(diǎn)在廣泛、有序、實(shí)效上下功夫,破解影響人民群眾參與司法的體制性機(jī)制性保障性障礙。

　　注重人民群眾參與司法的廣泛性。我們的司法民主是具有廣泛性和代表性的民主。司法權(quán)力運(yùn)行需要法律專門隊(duì)伍支撐,更需要廣大人民支持。要擴(kuò)大覆蓋面,注重參與主體的代表性,廣泛吸收各階層人士,努力提高基層群眾,特別是工人、農(nóng)民、進(jìn)城務(wù)工人員、退伍軍人、社區(qū)居民等群體的參與比例。要豐富參與方式,將基層組織推薦與個人申請有機(jī)結(jié)合,提高基層組織參與度。要發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)媒介在參與司法中的積極作用,豐富宣傳形式、拓展宣傳渠道,多措并舉,形成全社會關(guān)注司法的良好局面。公民參與司法活動,同時也是參加法治教育和司法實(shí)踐的過程,不僅對于保證公正司法、提高司法公信力具有重要意義,而且對于培育公民的法治精神和法律素養(yǎng)也大有裨益。

　　增強(qiáng)人民群眾參與司法的有序性。民主是有規(guī)則的民主。推進(jìn)公民參與司法,必須確保依法、有序、理性參與,這是民主政治建設(shè)健康發(fā)展的內(nèi)在要求。保障人民群眾參與司法應(yīng)該納入法治發(fā)展的框架、以法治方式有序推進(jìn),既要制定公民有序參與司法的總體規(guī)劃,又要提出階段性目標(biāo)和具體安排,循序漸進(jìn),逐步推行。要明確參與的范圍,完善參與的程序,界定參與的權(quán)利、責(zé)任,充分體現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)力制約、公開公正、尊重程序的要求。要完善管理制度,健全參與司法活動的人員產(chǎn)生、監(jiān)督制約、考核獎勵、責(zé)任追究制度,增強(qiáng)公眾參與司法活動的責(zé)任感和使命感。只有規(guī)范公眾參與司法,提升公眾對法律責(zé)任和司法權(quán)威的認(rèn)知和信賴,才能提升司法公信力。

　　確保人民群眾參與司法的實(shí)效性。保障人民群眾參與司法,關(guān)鍵是要發(fā)揮公正司法、監(jiān)督司法的作用,要切實(shí)防止把人民群眾參與司法作為走過場的“儀式”、裝門面的“花瓶”。要完善相關(guān)法律制度,保障人民群眾參與司法的權(quán)利,簡化參與司法的程序,強(qiáng)化監(jiān)督司法的效力。為保障依法履職,司法機(jī)關(guān)要積極協(xié)助群眾有效參與、避免不當(dāng)干預(yù),用制度保障參與者在法定職權(quán)范圍內(nèi),充分表達(dá)意見、自主作出決定、依法行使權(quán)力。要健全保障機(jī)制,爭取社會的理解和支持,明確司法機(jī)關(guān)、所在單位或基層組織的保障義務(wù),落實(shí)誤工補(bǔ)貼、交通補(bǔ)貼和表彰獎勵等經(jīng)費(fèi),調(diào)動人民群眾參與司法活動的積極性,增強(qiáng)人民群眾參與司法的榮譽(yù)感、責(zé)任感、正義感。要提高履職能力,認(rèn)真組織參與司法的群眾開展法律基礎(chǔ)知識、司法程序規(guī)則和司法工作紀(jì)律等業(yè)務(wù)培訓(xùn),切實(shí)提高人民群眾參與司法的能力,使法律為人民所掌握、所遵守、所運(yùn)用。(原載2014年11月27日《光明日報》01版)